第十二篇、以弗里德里克森为代表的新公共行政学
1，新公共行政学的含义
20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临着严峻的挑战。西方行政学界作出了积极有力的回应。他们反观传统公共行政固有缺陷，开始用全析的视角，全新的理性价值审视和研究公共行政的今天及未来的发展，从而引发了新公共行政运动，并形成了一个新的公共行政学流派——新公共行政学派，
所谓传统公共行政学派，是指1968年弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学的明脑布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，进而形成了一场新的公共行政运动之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论。
而把20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的公共部分为研究重心的公共行政理论称之为新公共行政学。
传统公共行政学追求的是一个有效的经济的和协调的行政管理系统，而且它往往把研究的重点放在高层管理机构及政府的重要职能部门中。
新公共行政学不仅认为公共行政应以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素和组织结构进行变革。
2，新公共行政学对传统公共行政学效率至上观的反思和批判
对效率的解释可分为两种类型： 一是机械式效率，即指可以用具体数字表示的投入与产出之比率，强调的是以最少的投入取得最大的产出。
二是社会性效率，指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率。
新公共行政学正是在不断地对传统公共行政的所谓效率至上原则进行反思和批判的基础上发展起来的。从理论方面看，新公共行政学主张公共行政不仅是执行政策的工具，还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。从行政实践方面看，新公共行政认为，一，公共行政的最终目的在于促进人类幸福。传统公共行政强调的是效率，与实际之间的鸿沟拉大，无法担负社会责任谈不上改善人民生活水平。二，传统公共行政的效率观促使一些行政学研究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效。三，传统公共行政学理论过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多问题。
3，新公共行政学对社会公平价值观的提倡
传统公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则的，效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。
新公共行政学则强调，公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。在新公共行政学者看来，社会公平应该有丰富的内涵，他们从罗尔斯作为公平的正义思想体系中获取坚实的理论依据。赞同罗尔斯的观点，即公平的自由处于高于一切的地位，理想的正义社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应该享有公平的自由。同时，新公共行政学者们更期待公共行政进入一个全新的领域，即当代民主社会中，建立民主行政之模式。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利
或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。
4，新公共行政学对传统政治——行政二分法的突破
对于建立在政治行政二分基础之上的公共行政学的发展状况，新公共行政学派极其不满，他们指出，由于传统行政学的二分观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织及大量其他所谓中性问题上，却极少重视与社会政治密切相关的政策制定与政策分析问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。
因此新公共行政学派致力于突破传统公共行政的思维框架，他们认为：
一，政治行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。
二，公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域及至研究方法上做一次飞跃。 三，确立一套与其思想体系相配套的研究方法。
5，新公共行政学的动态、开放价值观 传统公共行政学注重研究行政组织本身，特别是研究政府内部的组织与管理。而新公共行政学则把政府的内部行政管理置于次要地位，它运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。他们认为，公共行政组织中存在着分配、整合、边际交换和社会情感过程这四种基本运作过程。
5-1所谓分配过程是指新公共行政必须关心分配形式必须依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题。
5-2所谓整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程，而其中每个成员都可以视为在该层级中扮演的角色。
5-3所谓边际交换过程是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。
5-4所谓社会情感过程，实际是一种社会情感训练的过程，它可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术。
正是基于上述对公共行政组织运作过程的认识，新公共行政学派认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要，原因有：
一，公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，
二，由于传统组织理论所强调的官僚层级体系与制度规范仍在公共行政组织建设中起重要
作用，因而，公共行政组织的结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成反差，使公共行政组织无法对所发生的社会变化作出迅速有效的反应。
三，现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，而忽视公众需要。
为此新公共行政学派提出了公共行政组织设计方案应该基于的两个目标，一顾客导向的组织形态，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提。二应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。
6，简评
从理论研究方面看：
一，超载了实证主义的研究模式； 二，迈开了公共行政学独立发展的步伐； 三，扩大了公共行政的领域范围；
四，完善了公共行政组织理论的内容；
五，深化了公共行政教育的内容。
从行政实践方面看：新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分要、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面的沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立及人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响。
总之，新公共行政学在研究方法上另辟蹊径，使公共行焉得虎子科学的面貌焕然一新，而它对社会公平价值观的极力倡导不仅使美国政府在参与性、分权化及变通性等方面进行了一系列行政管理体制的改革，同时也对世界各国的行政管理理论与实践产生了间接的影响。
第十二篇、布坎南公共选择理论的政府失败说
1，公共选择理论的基本假设
所谓公共选择是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起来的制约作用。
所谓经济人假设是指：作为一个人，无论他处于会么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，即假定人都有经济人特点。经济人——当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。
2，政府的失败及其根源
政府的失败是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。
政府的失败是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的难免做到的那样有效。
布坎南认为政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最佳配置。布坎南认为导致机构工作低效率的原因有以下几个方面：1缺乏竞争机制；2缺乏降低成本的激励机制；3政府机构的自我膨胀；4监督信息不完备；5政府的寻租行为。布坎南所说的寻求租金，是指人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大的利润。 3，补救政府失败的政策建议
3-1创立一种新政治技术，提高社会民主程度。改革政治结构，创立一种新的政治技术，重建基本宪法规则，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。
3-2在公共部门恢复自由单竞争，改善官僚体制的运转效率。具体来说就是，一，在行政管理体制内部重新建立竞争结构；二，在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度；三，改革赋税制度，约束政府权力；总之，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。
4，对我国的启示
建立社会主义市场经济体制必须承认经济人假设，应在此前提下从几个方面来重新确立社会主义市场经济条件下政府管理模式的理论基点：1在社会主义市场经济条件下，政府官员与其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者，个人充分的经济选择自由是市场经济充满生机活力的基础保证。2政府的认知、行为能力是有限的。3寻租行为依然存在。特殊的利
益集团谋求政府保护，实现自己利益，往往进行寻租活动。
以上这些理论基点决定了转变政府职能的根本指导思想应包括：1减少政府干预的范围；2优化政府的干预行为。
基于公共选择理论的政府失败说启示，我们需要从以下四个方面努力
一，转变观念。通过学习，逐步熟悉适应市场经济要求的行为方式和思想观念。
二，引入竞争机制。应引入竞争机制，打破垄断的局面。 三，政府行为法制化。即要求行政机关加强行政法规和规章的制定，使尽可能多的政府行为有具体规则可循，以最大限度地减少政府行为的任意性及任意性导致的不公正和腐败。 四，健全和完善监督机制。包括自律机制和他律机制。
最后就强调的是，尽管以布坎南为代表的公共选择理论学派特别是其政府失败说，弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的担风险，有助于解释预算赤字为何难以消除的原因。提出了政府行为存在着缺陷，其中的许多思想对于我们进一步完善政府管理体制，提高行政管理效率具有借鉴意义。但是，我们应清醒地认识到，公共选择理论产生于市场经济比较发达的美国，其产生的社会经济环境和历史背景与我们的国情毕竟有着本质的区别，因此，盲目地崇拜、照抄照搬、不顾国情，自然是行不通的。 我们所说的借鉴是在祛除理论糟粕的基础上，吸取对我们有益的东西，绝不是照搬公共选择理论的各种观点与对策。
第十三篇、奥斯本的企业家政府理论 1，企业家政府的本质含义
企业家政府实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。他还从政府领导者与企业领导的行为动机、政府与企业的主要收入来源与方式、政府与企业的动力、政府部门与企业组织对其成员的考核标准、政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法五个方法对政府组织与企业组织进行了区分。
2，企业家政府的基本特征或原则 2-1掌舵而不是划桨。
2-2重妥善授权而非事必躬亲。政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。
2-3注重引入竞争机制。那里有竞争，那里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务。
2-4注重目标使命而非繁文缛节。
2-5重产出而非投入。
2-6具备顾客意识。顾客就是指政府公共组织的服务对象——公民。 2-7有收益而不浪费。
2-8重预防而不是治疗。
2-9重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式， 2-10重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。
第十三篇、登哈特的新公共服务理论
登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批
判的基础上产生的。新公共管理理论对管理持有以下两个理念即管理的自由化和市场化。
1，新公共服务理论的思想来源 1-1民主公民权理论
公民权涉及的是个人影响政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。登哈特所倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种观点。登哈特认为，最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，依此观点，公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任。 1-2社区与公民社会的理念
登哈特认为，社区已经成为美国人生活中的一个主题。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用，并且使得个人与集体保持一致。对社区的追求依赖于建立一套积极的调解机构，这套调解机构既可以关注公民的愿望与利益，又会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。这就需要组成小团体。这些小团体构成了一种其中人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的公民社会。公民社会是一种公民能够想到进行一种人人对话和语言的地方，这种人人对话和评议不仅是社区建设的本质，也是民主本身的本质。同时，登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。
公共行政官员是怎样与社区和公民社会相互影响的，登哈特认为，一，在存在强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可依靠现在的社会资本建立更强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，及进一步就民主治理问题进行公民教育。二，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设作贡献。 1-3组织人本主义与新公共行政
对社会组织的传统等级制研究方法限制了他们对人类行为的认识视野，而且他们都批评官僚制，并在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法。从集体意义的角度来看，这些方法都试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。
1-4后现代公共行政
一些公共行政学者开始批判性的探讨构成主流理性行政模式之基础的知识获得方法。即主流公共行政学像其他社会科学一样也依赖于一种特殊的知识获得方法——实证主义，而且这种方法明显地限制了该领域可能的思想范围。简单地说，实证主义方法认为，社会科学能够利用自然科学领域所运用的相同方法来加以认识。
对于上述观点，一方面，这些持批评态度的公共行政学者们指出，对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非体积化倾向；另一方面，他们还认为，仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观有最充分和最完备的认识。
后现代理论得出一个观点：因为我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础。
总之，登哈特认为，四种理论为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。
2，新公共服务理论的基本内涵
所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。他们更加关注成为一个更倾向于日益私有公的新政府的企业家。新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：