统筹城乡的成都经验
课题负责人：俞可平
2002年11月，党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”。此后，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，更提出了把“统筹城乡发展”放在首位的“五个统筹”。十六届四中全会又作出了工业反哺农业、城市支持农村“两个趋向”的重要论断。2007年10月，十七大报告进行了更为全面的论述：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”“加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”
早在2003年3月，成都市委、市政府为落实十六大精神，在深入调研的基础上，就已确定在所辖双流、大邑等五个区县进行加快城市化进程的试点。2003年8月，又进一步扩大试点，将五城区纳入试点范围。2003年10月22日，成都市委、市政府在双流县召开现场会，部署在全市全面推进城乡一体化的工作。2004年2月5日，成都市委、市政府发布了《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见>>，明确了这项工作的指导思想、目标任务、工作重点和政策要求。这个文件明确提出：“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是新形
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势下解决三农问题，的根本途径，是探索西部大开发新路的有益尝试，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实十六届三中全会精神、牢固树立科学的发展观、推动成都经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。”
2005年12月，成都市委全委会提出把推进城乡一体化作为成都经济社会发展总体战略的建议，次年纳入了成都国民经济和社会发展“十一五”规划。2006年3月，成都市委、市政府进一步发布了《关于深入推进城乡一体化建设社会主义新农村的意见》。
2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》。2007年7月28日，成都市委、市政府发布了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》。2009年5月，国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（以下简称《方案》），允许其在九个方面先行先试。批复的《方案>>成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。
一、“全域成都”，规划先行
凡事预则立，不预则废。成都坚持规划先行，为统筹城乡确立了科学发展的路线图。
2007年7月，成都市委十一届二次（扩大）会议提出了“全域成都”的概念。所谓“全域成都”，从规划上来说，就
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是要把成都1.24万平方公里的区域看成一个整体进行统一规划，并按规划统一建设，逐步形成“一城两带四基地六走廊”的格局。所谓“一城”即中心城，“两带”即龙泉山脉和龙门山脉，“四基地”即高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地、现代农业基地，“六走廊”即中心城—华阳—正兴、中心城—双流—新津—蒲江、中心城—温江—邛崃、中心城—郫县—都江堰、中心城—新都—青白江—金堂、中心城—龙泉。
成都全市被划分为三个圈层：五城区及高新区为中心城；周边七个县市为近郊区，与中心城共同构成主城区；远郊区为八个区（市）县。三个圈层的划分，为城乡一体发展提供了基础坐标系。通过明确分区功能定位和产业发展重点，凸显区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划，成都力争在10年内基本形成环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系。
成都提出：要运用“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，着眼于推动市域经济、政治、文化、社会建设一体化发展，进一步加强经济和社会发展规划、城乡总体规划及土地利用规划的有机衔接，完善市域城镇体系、土地利用规划、区（市）县域总体规划、乡镇和农村新型社区建设规划，以及市域一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划，整体推进城市
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和农村的现代化，构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态山。
成都着眼城乡经济、社会、自然和人的协凋发展，抓住作为全国土地利用总体规划和城市总体规划修编试点城市的契机，高起点、高标准、高质量地编制了城乡一体发展的各类规划，大力推进城乡规划管理体制改革。
（一）建立统筹城乡发展的规划管理体制
成都建立了市、县（区）和乡（镇）三级规划行政管理机构和规划工作监督机制，实现了城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖、责任明，城乡规划编制一盘棋，各项规划高度衔接。将分散于有关部门的涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划局。
（二）建立了城乡一体的规划体系
成都打破了过去城乡分割的传统做法，按照城乡一盘棋、各项规划高度衔接和“三个集中”的要求，认真搞好城乡规划的编制。早在2003年，成都重新修编土地利用总体规划时，就将中心城区和所有乡村都纳入其中。新一轮土地利用总体规划编制以城乡一体化为目标，对全市的土地分为农业用地区、城镇用地区和生态环境区三个区域并作了全面规划。在规划的引领下，全力整合资源，效果明显。经过几年的努力，目前已完成城市总体规划和土地利用总体规划的修编，制定了城镇体系规划和城乡一体的产业发展、基础设施建设、社会事业发展、
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生态环境建设等规划，以及一系列城乡建设规划技术规范和标准，初步形成相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系，为推进科学发展和依法行政奠定了基础。
（三）建立了规划执行和监督机制
规划一经制定，就作为推进城乡建设的法定依据。对不符合规划的项目，不批准、不予供地，违反规划的要坚决查处。
特别是2008年“5.12”地震后，成都更以灾后重建为契机，继续贯彻统筹城乡的思路和办法，确定了“三年全面恢复”“五年全面提升”的任务和“把重灾区建设成为科学重建、科学发展的样板”的目标。灾后重建规划编制工作及时启动和顺利完成。成都开展了灾害损失评估以及灾后重建基本目标、思路和政策措施及规划研究制定工作，在科学、客观评价地震对全市经济社会发展影响的基础上，根据国家《汶川地震灾后恢复重建条例》要求，广泛征求社会各界的建议和意见，编制完成《成都市（极重灾区和重灾区）汶川地震灾后恢复重建总体实施规划》和36个专项实施规划，为灾后重建有力、有序、有效地开展提供了规划依据。
（四）完成了城镇体系建设规划
成都按照构建城市与农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的城乡形态的要求，坚持大中小城市和小城镇协调发展的原则，规划建设14个中等城市、300个小市镇，并按照城镇标准规划建设2000个农村新型社区，努力实现水、电、
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