2011公共管理学自考复习资料
持传统的山水园林式的文化古都风貌，该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的“显山露水”计划，“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自然人文景观走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼，引起了多位人大代表、政协委员、专家以及众多市的猛烈批评。很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观，应该炸掉。到底该不该炸掉，如何确认这个问题，涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用，主要有：电信公司、市规划局、人大代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。
电信公司是建设本楼最大的受益者，从企业自身的利益考虑，不同意炸楼，认为本楼的建设不构成政策问题。该市规划局是负责城市规划的部门，是本楼建设的审批者，为了维护自己的权威及其利益，不同意炸楼。部分人大代表、政协委员，根据民众的意见和自己的认识，要履行参政议政的职责，要求把楼炸掉。普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求，极力主张将楼炸掉。有关政府领导对该楼建设项目存在争议，但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓，把楼炸掉。各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧。新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道，对高楼事件起到一定的影响作用。 2、思考题：
请结合本案例，从公共管理的程序化功能和任务性职能分析说明如何正确地做出决策? 3、案例分析：
从上述案例中可以看出，决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能，它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中。从动态运行的角度，即决策的程序化功能来看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。
首先，围绕南京市的高楼事件发生的激烈争论，由于不同主体之间存在着相互的利益冲突，他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及解决方案上存在分歧和冲突，而且他们之间是相互制约的。因此，必须吸收主管城市规划的南京市政府规划局、营建多媒体大楼的某电信公司和位于“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带的政治领袖、公民代表(利益集团代表) 、智囊团（专家）、大众传媒代表等，参与这一政策问题的政策确认过程，畅所欲言、各抒己见、集思广益，在民主化和科学化的基础上，逐步形成主流意见，然后把炸楼事件提上政府议事日程，并且由公共管理的核心主体政府做出相应的决策。
其次，作为公共管理的任务性功能，一项公共决策必须从经济、政治、文化、社会的角度进行观察分析，统筹兼顾，既要考虑不同主体之间的利益关系，又要高度关注区域的定位和未来发展方向，不能急功近利，盲目决策。
最后，城市和乡镇的规划都应当通盘考虑，未雨绸缪，科学审慎地进行，尽量防止各种资源的浪费和流失。
案例2
1、案例内容介绍：
国税局改革
如果问美国人最恨什么，那么一定会说国税局(Internal Revenue Service，IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局
- 21 -
2011公共管理学自考复习资料
1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉10％，同时对总统提出的要求也以砍掉20％的比例作为回应。
最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务以创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会上甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其他问题上的调查与听证。
陈振明主编《公共政策分析》第334页
2、思考题：
分析上述案例，扼要说明美国国会为何和如何对政府及其政策进行监控的。请联系实际，谈一谈如何进一步改善我国公共管理的政策监控机制。
3、案例分析：
当代西方各国掀起的新公共管理运动，以追求“3E”（economy,efficiency,effectiveness，即经济效益、效率，影响力）为目标，开始关注政府的合法性和公共部门对公众的回应能力等问题。
从上述案例说明，由于美国的各种税收过多，中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，设备落后，人浮于事等原因，引起立法机构国会的强烈不满。为减少或降低税收，简化税收结构，促进国税局的改革，提高国税局的工作效率，国会决定采取相应措施对美国政府（总统和国税局等）及其政策加以施压和监控。与此同时，美国政府对此被迫逐步做出相应的妥协。
首先，国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统。其次，国会众议院拨款委员会大幅砍掉国税局1997年的年度预算和总统提出的财政要求；再次，国会召开了一系列的特别听证会，专门讨论解决国税局存在的严重问题，打算通过提案方式把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。又次，克林顿总统为了避免此项提议获得国会通过，迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。最后，1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革，并作进一步追踪调查与听证，监控和落实美国国税体制的改革。
我国改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，以政府为主体的公共管理体制和机制发生了重大的转变和进步，并且产生了举世瞩目的显著社会效益和经济效益。但是，在公共管理的科学化和民主化进程中，我国的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理决策主体多元化的问题，人民政府必须倾听广大人民群众的呼声，加强政务处理法制化的意识和能力，尤其要充分尊重和发挥好人民代表大会这一权力机构和立法机构的重要作用，进一步加强对各级政府财政收支的监控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事项的监督，真正体现人民群众当家作主，充分行使管理国家重要的权力，为建立和完善行为规范、办事高效、运转协调的公共管理体制和机制奠定坚实的基础。
案例素材分析 1、案例内容：
2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营
- 22 -
2011公共管理学自考复习资料
空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共交通秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。 2、思考题：
如何提高公共管理执行的效率？
3、案例分析：
公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于科学合理的公共管理计划的设计。由此，作为建构公共秩序的公共管理计划必须坚持渐进性和灵活性相统一的原则，整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除计划障碍和隐患，从而提高公共管理执行的效率、增进社会效益和达成公共利益。具体而言，包括以下四个方面： 第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。首先，人民的物质需要既有量上的要求，更有质上的追求，当量已经饱和的时候，对质的追求就突显出来。中巴车是由于公交运力的缺乏而出现的，公交量上的缺乏使人们无暇顾及对质的要求。如今，物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要摆脱乘车的负担，相反要转化为一种身心的愉悦和精神的满足因此，脏、乱、差、危的中巴车显然不能满足人们精神上对公共交通质量的追求。再次，公共管理的出发点和归宿就是实现整个社会健康、和谐地发展。中巴车容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷，不仅带来了中巴车运营秩序的极度混乱，甚至威胁到人们的生命安全，损坏了市容市貌，与整个社会健康、和谐发展的目标背道而驰。
第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。人的理性的发挥不等同于野蛮状态中人的本能的冲动，它需要一个制度和规范予以引导和协调。这个制度的安排和规范的约束就体现为公共秩序。因而人和整个社会是在公共秩序下得以存在和发展的。在现代社会中，公共秩序的理解，其一，就字面意义而言，它指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。中巴车乱插乱挤、争客不休、“热情过度”极度超载、违规占道影响交通、躲避交警肆意违章、黑烟弥漫污染环境等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源着手。其二，就起深层意义而言，它体现为社会主义市场经济体制下的竞争秩序。市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心就是竞争秩序。中巴车乱插乱挤、违规占道、极度超载的行为就是典型的违背市场竞争规则，破坏市场竞争秩序，对其取缔是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。 第三，公共管理计划的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而计划的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。中巴车出城的话题由来已久，政府也相应制定过一些管理计划，但执行上的不力导致问题一再复发。在城运会的特殊要求下，政府强制性要求中巴车出城也不失为一个灵活而果断的举措。但是，公共管理计划制定上的渐进性与执行上的间断性却形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好执行给这次本该合理的计划的执行带来了不利的影响，使利益相关人感到时间上的仓促性和心理上的难以接受性。
- 23 -
2011公共管理学自考复习资料
第四，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共管理计划必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除计划执行过程中的障碍和隐患，提高计划执行的效率和价值效应。公共管理其实就是一个利益的协调和整合过程。中巴车出城的计划首先要考虑的是直接利害人即中巴车公司和司机的利益。一方面要衔接好中巴车出城后的线路问题，使中巴车在城区以外有线路可跑，有乘客可载，尽量避免中巴司机的下岗、失业。另一方面，对出城中巴适当进行补偿是整合利益的重点，不能对中巴呼之则来、挥之则去，补偿必须合理，让计划实施过程中的相关利害人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓计划执行上的障碍和隐患，提高公共管理执行的效率和价值效应。
案例素材分析
1案例介绍
湖南的发展战略
湖南，作为中部地区的省份，与我国两次大的区域发展战略的调整所带来的最直接的政策效应擦肩而过、在这种机遇又失、焦虑仍在的大背景下，湖南何去何从？
湖南的现状
从湖南的现状来看，一个最明显的特征是：湖南缺少标志性的“核心竞争力”。从全国来看，凡是经济发展势头强劲，经济运行状况良好的省市都有着自己标志性的“核心竞争力”。要么是得天独厚的区位优势，如北京、上海；要么是领先一进的政策优势，如广东、福建；要么是探索出一种成功的区域经济发展模式。如江苏的“苏南模式”、“浙江模式”等等。然而，反观湖南，这种核心竞争力就显得有点模糊。 (1)从湖南的农业来看。湖南是“农业大省”。自明清大举开发洞庭湖以来，湖南在中国就一直扮演着天下粮仓的角色。建国以后，湖南的农业大省地位又进一步得到了巩固。目前，湖南的多种农产品依然在全国占有重要的份额。如稻谷产量在全国排第一．商品粮外调量居全国第一。在改革开放之前，湖南凭借农业产值的大块头，GDP总量最好时位居全国的第八位。然而，近几年来虽然在农业结构优化、农业科技发展、农业产业化上取得了一些成效，但传统农业所固有的弊病同样也束缚了湖南农业的进一步发展。比如，农业整体结构不止，农业产业化程度提高不快，产品加工水平低。现在，湖南的农业产值在全国的位次开始下降，农业的传统优势正在弱化。
(2)从湖南的工业来看。总的来说，湖南的工业有两大特征。一是工业门类齐全，工业基础较好。国家统计的39个大类的产业中，湖南除石油开采外，应有尽有。二是产业结构比较集中，重工业大于轻工业，而重工业中又是以原材料工业为重点．加工业比重偏低。据湖南省政府经济研究信息中心产业处的一份报告记载，1999年湖南轻工业与重工业的增加值之比为43：57。轻工业中，以农产品为原科的轻工业与以非农产品为原科的轻工业分别占全部工业增加值的35.3%和7.8%；重工业中采掘业、原料工业、加工工业分别占全部工业增加值的5%、33.1%和18%。据此判断，湖南处于重化工业中以原材料工业为主的阶段。由于惯性的作用，目前湖南重工业投资仍处于上升阶段，而轻工业的投资却处于下降趋势。这种以资源和原材料加工为主的“偏重”型产业结构既为湖南打下了良好的工业基础，也导致了湖南工业目前面临着诸种困难。
(3)从湖南的区位来看。湖南经济学界对湖南的区位认识基本上可以分为两种观点。一种是“十字路口论”。“十字路口论”者认为，湖南北依长江经济带，南靠华南经济圈。东有沿海经济带，西有西部大开发。而湖南正好处于“连南接北、承东启西”的十字路口。另外，湖南处于广州与武汉两大城市之间，北方武汉是重工业基地，南方广州是轻工业基地，南北
- 24 -
2011公共管理学自考复习资料
之间存在着很大的经济发展的结构差。再看东西，东边是发达省市，西边是我国相对落后的地区，因而东西又存在着经济发展的梯度差。这种同时处于结构差与梯度差交错地带的特征，无疑使湖南具有了得天独厚的区位优势。另一种是“半边缘论”。“半边缘论”者认为， 湖南作为中西部地区的前沿，从经济地理上看属于“半边缘区”。在过去的十多年里，由于湖南没有形成一个强大的“呼吸场”，吐纳周边地区的生产要素。充分吸引“核心区”的产业、技术和资本向边缘区的转移，因此，在发达地区工业高速发展的前期，湖南的各种生产要素以比其他中西部地区更快的速度向发达地区集聚。而当发达地区工业化走向成熟时期，其扩张效应逐步发挥时，湖南又由于自身的水平低，缺乏大量吸引发达地区转移出来的产业、技术、资本的能力。
最终导致湖南的区位优势变成了区位劣势。
农业传统优势的弱化，工业结构不优，再加上区位的相对边缘化以及享受优惠政策的时滞，导致了湖南经济总体实力和竞争力的下滑。比如，GDP总量占全国总量的比重由1990年的4%下降到2000年的3.8%。痛定思痛，性格倔强的湖南人开始反思．探索发展湖南的战略。
全面制定、实施战略
（1）倾力实施工业化战略
2001年11月份召开了省第八次党代会，会上最终确定了湖南发展工业化的 战略。随后，湖南省委、省政府颁发了《关于大力推进工业化进程的决定》。从已经出台的相关文件来看，湖南这次推进工业化进程的总体思路是：立足于现有的基础和条件，坚持市场导向、政府引导、聚集发展的原则，以结构调整为主线，推进体制创新、科技创新，以信息化带动国民经济的快速发展。
就结构调整而言，主要包括以下三个方面。一是调整产业结构。目前，湖南的三产比重中一产比重为21.3%，高出全国平均水平5.4个百分点。二产比重为39.6%，低于全国平均水平11.3个百分点。因而，在提高第一产业的发展水平的同时，将会着力提高二、三产业的比重。预期在“十五”末三次产业比重调整为15:44:41。二是调整农业结构。三是调整城乡结构。目前湖南的城市化率是29.75%，比全国要低6.3个百分点。湖南的工业化水平不高，城市化率比工业化率还要低3.55个百分点。这表明，湖南的城市化水平滞后于工业化水平。
城市化滞后，制约了工业聚集发展，而工业聚集度低，又严重制约了城市的扩张。因此，湖南在“十五”规划中，城市化率的预期目标是36%，比2000年高出6.25个百分点。 进行两个创新，即体制创新和技术创新，是实现湖南经济快速发展战略的重要组成部分。就体制创新而言，湖南具有中西部地区的通病，即国有经济比重大高。目前，湖南中等规模以上企业中，国有及国家控股企业仍然占到三分之二以上。而这些企业中进行了改制的只有三分之二，而就在这三分之二的企业当中，还有三分之一改制不彻底。因此，从今年开始，湖南将在三个层次对企业进行体制创新。一是在大企业中建立规范的现代企业制度。二是在中小企业实行全面的产权制度改革。三是以后新办的企业要全面进行市场运作，而重点是通过招商引资新办一些效益好的企业。就技术创新而言，通过发展高新技术产业，以信息化带动工业化，重点建设新型显示器、IC芯片开发、软件产业、计算机及应用产品、传感技术产业基地。
（2）长株潭一体化战略
针对湖南省的城市发展水平还比较低，城市化落后于工业化和全省经济的发展，决策者们提出了长株潭一体化的战略。一方面促进城市的发展，增强城市的综合实力；另一方面，以长株潭经济圈子为核心，辐射带动全省经济的发展。
长沙、株洲、湘潭三市位于湘中偏东，彼此相距40公里---50公里，其间有铁路、公
- 25 -