（一）关于出生人口素质
1.出生人口素质的现状和影响出生人口素质的原因。我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。先天残疾儿童的实际总数每年可高达80-120万，约占每年出生人口总数的4%-6%。每年约有150-200万新生儿发生窒息，其中约有15-20万例死亡；存活者中约有20-30万例出现脑瘫、癫痫和智力低下等。在边远、贫困地区，孕产妇死亡率和新生儿死亡率居高不下，一些地方比全国平均水平高出几倍。
影响出生人口素质的因素主要有：一是遗传因素，主要指近亲结婚；二是环境因素；三是接产技术不高造成的损伤；四是吸毒、性病、艾滋病的危害，等等。
2.提高出生人口素质的对策。提高出生人口素质，首先要统一认识，要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置，统一规划，统一落实；其次要大力开展宣传教育，普及提高出生人口素质的科学知识；第三要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法，积极采取措施，加强优生指导，减少出生缺陷的发生；第四要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管；第五要建立和健全有关立法，要把提高人口素质，特别是提高出生人口素质作为立法的一项重要内容。
3.关于人口逆淘汰问题。在立法论证中，曾有一些同志提出建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。我们认为，这种意见理由不充分，一是，国家在制定生育政策时，充分考虑到由于广大农村生产力发展水平较低，医疗卫生条件较差，社会保障制度不健全，群众还存在一定的生育风险，农民实行计划生育后的很多实际困难还得不到解决的现状。为了照顾农民的实际困难制定的农业人口的生育政策略宽于城镇居民同时，为有利于少数民族的繁荣和发展，制定了宽于汉族的少数民族生育政策。中央已多次重申，现行的生育政策不变。二是，不论是城市还是农村的孩子，从总体上看，其先天素质并没有明显差异；随着经济的发展、社会的进步、教育的普及、卫生条件的改善、农村人口向城市流动等，对后天素质的影响因素也在不断改变，经济、文化的差异会越来越小。所谓出生人口素质逆淘汰问题，至今尚无全国性的调查数据支持这种提法。三是，人口素质逆淘汰容易被种族主义所利用。法西斯德国就曾将民族分为优等民族和劣等民族。 （二）关于出生后人口素质
出生后指的是人的成长阶段，包括婴幼儿、学前儿童、学龄儿童、青少年、成年人。出生后人口素质的提高主要依赖于后天教育。
后天教育包括：1.智力早期开发。美国心理学家布卢姆经长期研究得出结论：5岁左右是人一生中智力发展最迅速的时期。各国也都主张大力发展婴幼儿教育、学前教育，更早地开发人的智力，以收到事半功倍的成效。2.扫除文盲。一般现代化水平的国家，文盲及半文盲率很低，反之，现代化水平低的家，文盲和半文盲大量存在。因此，国际组织将识字率低于20%视为最不发达的标志之一。旧中国文盲率高达80%以上，建国后锐减，成绩巨大。但是，文盲和半文盲的绝对人数仍相当大，因此，降低文盲率，减少以至消灭文盲和半文盲，在中国仍是一项艰巨的任务。3.普及义务教育。普及义务教育是优育政策的重要内涵之一。优育政策实行有力的发达国家，向来注重义务教育的普及和提高，如美国、日本、俄罗斯已经普及中等教育。我国实行9年制义务教育。4.发展职业教育。5.发展高等教育。
第十二条村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。
机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。
【释义】本条是关于自治组织和机关、部队、社会团体、企业事业组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务和单位职责的规定。 一、关于村民委员会、居民委员会的计划生育工作
村民委员会、居民委员会不是一级政府，它们是村（居）民自我管理、自我教育、自我
服务、自我监督的基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》都规定了有关村民委员会、居民委员会协助人民政府作好计划生育工作的内容。
乡村、城市居民组织日常工作的机构是村（居）民委员会，村民委员会的设立、撤销、范围调整，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准；居民委员会的设立、撤销、范围调整，由不设区的市、市辖区的政府决定。村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，村（居）民会议由18周岁以上的村（居）民组成。村（居）民委员会根据需要可以设立有关计划生育的委员会，专门落实人口与计划生育实施方案，做好计划生育工作。
计划生育工作的重点在农村，难点也在农村。一是我国人口的城乡构成尚不够合理。我国城市人口比重相对较低，根据国家统计局的数据，1999年我国城镇人口比重为30.9%，乡村人口比重为69.1%。二是农村受传统观念的影响较深，如“早生贵子”、“重男轻女”等。三是由于生产力发展水平较低，农民在实行计划生育过程中的一些实际困难没有得到很好解决，农民仍有后顾之忧，难免存在“养儿防老”的思想。要想作好农村计划生育工作，其关键是充分发挥村民委员会的作用，充分调动农民的积极性，把计划生育纳入村务公开的重要内容，实行民主管理和民主监督，协助政府实现“三结合”，即把农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合。 二、机关、部队、社会团体、企业事业组织的计划生育工作
随着我国改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，我国城市计划生育工作面临许多新情况、新问题：一是社会人口流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量“单位人”成为“社会人”，农村人口迅速涌入城市；二是随着政府机构改革和企业转换经营机制，逐渐由原来的“大政府小社会、企业办社会”向“小政府大社会”转变，许多社会职能、服务职能从政府和企业中剥离出来；三是企业改革过程中，一些职工下岗，失业人口增加；四是城市建设和户籍制度改革带来的人户分离现象增多。这些都使原有的以户籍管理、单位管理、条条管理为主的管理模式难以适应。解决这些问题的关键在于建立和完善城市人口与计划生育工作的管理体制，即“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”，推行包括国有企业、三资企业、私人企业的法人代表计划生育责任制，贯彻《流动人口计划生育工作管理办法》，做好计划生育宣传教育等工作。
第十三条计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。
大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。
学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。
【释义】本条是关于人口与计划生育宣传教育的规定。 一、关于人口与计划生育宣传
江泽民同志指出，实行计划生育是婚姻、家庭、生育领域移风易俗的思想革命，是新时期的一项艰苦、细致的群众工作。应使广大干部群众懂得，按照国家政策的要求实行计划生育是每个公民应尽的义务，也是对国家和社会所作的一种奉献。这是人口与计划生育宣传的指导思想。
计划生育宣传工作的整体思路是：1.树立大力宣传的观念。计划生育宣传工作要融于经济建设之中。凡是有利于控制人口数量、提高人口素质，有利于转变群众婚育观念、建设文明幸福家庭的活动，都要积极主动参与。2.宣传的重心放在基层、放在乡村。加强基层宣传队伍建设，发挥利用身边人、身边事进行引导、宣传的作用。3.计划生育宣传首先要解放思想、更新观念，内容重在移风易俗。4.树立宣传与服务相结合的观点，为群众进行生产、生活、生育相结合服务。
《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：宣传、教育、科技、文化等部门应更密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。 具体开展的宣传活动有：“婚育新风进万家”、“三下乡”、“全国计划生育宣传月”、“世界人口日”、“中国人口好新闻评选”、“?我说计划生育?征文”、“中国人口文化奖评选”，等等。其中“婚育新风进万家”活动，是国家计生委从1998年起推出的计划生育活动，它提倡晚婚晚育、少生优生、男女平等、计划生育丈夫有责等科学、文明、进步的婚育观。
随着计划生育宣传活动的展开，各地涌现出了一批优秀的宣传口号，如“计划生育，人人有责”、“家事国事天下事，计划生育是大事”、“计划生育功在当代，利在后代”、“计划生育，丈夫有责”、“女儿也是传后人”、“少生快富，小康之路”，等等。 通过计划生育宣传，计划生育在我国人民群众中间由陌生变为深入人心，为我国的计划生育工作奠定了很好的基础。 二、关于人口与计划生育教育
按照人的不同发育时期，可以将人的成长划分为不同的阶段：婴幼儿期、儿童期、青春期、成年期。其中学校教育跨了儿童期、青春期、成年期三个时期，其中的青春期更是贯穿了学生在校的大部分期间。青春期是指从儿童向成人过渡的阶段。世界卫生组织将青春期的年龄范围规定为10-20岁。一般说来，在我国，女孩青春期从11、12岁开始，到19、20岁结束，男孩则要迟两年左右。青春期是人的一生中变化最大的时期，是人体性发育的关键时期。因此，在学校中开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育非常重要。
计划生育法（草案）曾经将本条第三款表述为，学校应当在小学高年级以上的学生中，开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。后来将“小学高年级以上”几个字删去，主要是考虑到：1.生理卫生教育应贯穿学校教育的始终，不应以“小学高年级以上”为限；2.青春期很难划定具体的界限。总的来说，西方人比东方人早，女孩比男孩早，由于个体的差异，同一类型的人群当中又有所不同。因此，并不能以“小学高年级以上”来作为划分青春期的标准线。
第十四条流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
【释义】本条是关于流动人口计划生育工作管理原则的规定。
所谓流动人口，是指现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动的人口。 我国自实行改革开放以来，社会经济状况发生了巨大的变化，其突出的表现之一是流动人口现象的出现和流动人口数量的增加。由于因户口变动而引起的永久性迁移一直在政府部门的有效调控下平稳发展，而流动人口却随着城市改革开放的逐步深入和市场经济的发展而快速增长，其增长的速度之快、数量之巨大，远远超过了政府部门的预料。例如，80年代初期，全国每年平均流动人口数量约二千万，而90年代中期每年平均流动人口数量已超过一个亿。流动人口的迅速增加是改革开放、社会发展的必然产物，是经济转型过程中的一种不可阻挡的趋势。流动人口的大量增加促进了社会经济的发展、人们婚育观念的变化和人口素质的提高，但同时也冲击着现在以户籍管理为基础的计划生育管理机制。
我国目前的户籍管理制度是依据《中华人民共和国户口登记条例》而建立起来的，该条例自颁布至今已实施了四十多年。可以说，现存的户籍管理制度是计划经济体制的产物，其主要功能是通过农村户口与城市户口“二元结构”的户籍制度将有限的财力、物力资源向城市
倾斜，以扶持国家工业化建设。客观地讲，严格控制城镇人口增长的“二元结构”户籍制度是与当时的社会经济状况相适应的，对于保证计划经济顺利实施起到了积极的作用。然而，随着20世纪70年代末我国经济体制改革的实施，原有户籍制度的弊端开始日益突出，如地区间劳动力不能合理流动、城乡人力与物质资源配置失调等。为了适应社会主义市场经济发展的需要，政府部门在80年代中期和90年代初期先后出台了一些相应的管理条例，以便解决现有户籍制度所带来的种种问题。不过，从根本上讲，旧的户籍制度的基本内容和管理方式并没有发生根本性的改变，因而远远不能适应社会主义市场经济发展的需要，与现行经济体制改革不协调，甚至在某些方面已经阻碍了市场经济的发展，因而迫切需要对实施了近五十年的户籍制度进行改革。
我国的计划生育管理体制是以户籍管理为基础的，这种管理体制在目前流动人口大量增加的情况下已经越来越不适应新的形势发展的需要，产生了不少问题：第一，由于各地区在计划生育管理的内容、手段、目标方面有着一定的差异，造成了流入地和流出地在婚育证明或计划生育证明发证等管理方面存在着缺乏统一管理的问题，不少流动育龄人口没有持原户口所在地的计划生育证明，如据北京市1998年的统计，外地流入到北京的育龄妇女仅有不到18%的人在流出前在当地办了计划生育证明，这样使得流入地的计划生育管理人员难以掌握这些育龄妇女的婚育状况，不能有针对性地开展工作，因而可能形成计划外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隶属两个不同的行政辖区，难以建立起有效的两地经常性联系制度，流出地为了了解育龄流出人口的避孕节育情况，往往要求育龄流动妇女回原籍接受避孕节育情况检查，有时一年中要回去若干次，使得当事人要花费大量时间用于往返奔波，加重了当事人的经济负担，也影响了其在现居住地的劳动就业，有些育龄妇女因为要经常回去接受检查，耽误工作，而被用工单位辞退；第三，由于人户分离现象突出，不少地区对流出人员无法管理，而流入地通常把人口与计划生育工作的重点放在对本辖区户籍人口的管理上，因为考核计划生育工作好坏的标准仍然是以本地区户籍人口为主，再加上经费紧张，工作人员不足，流入地也不愿意对流动人口的计划生育进行管理，因而基层工作难度加大，许多管理措施无法到位，计划生育管理的力度有所削弱；第四，流动人口在计划生育方面的权利难以得到保障，有时无法得到同常住人口同样的避孕节育、生殖保健、优生优育的宣传和服务；已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励不能得到落实，节育手术费有时无处报销。 为了有效解决上述问题，加强对流动人口计划生育的管理，维护流动人口的合法权益，必须要打破过去那种单纯依靠户籍进行管理的模式，建立一种新的计划生育管理机制，以充分发挥现居住地和户籍地两方面的积极性，防止计划生育工作中在流动人口的管理上出现漏洞。这种新的管理机制，就是本条所规定的由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。这一规定，包含两层意见：
一是由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理。这是一种双向管理的体制，既不是过去的单纯由户籍地管理，也不是单纯由现居住地管理，而是由户籍地，即流出地与现居住地，即流入地两家共同管理，形成双向管理机制，调动两方面的积极性，互相配合，相互沟通，形成合力，共同做好流动人口的计划生育工作。育龄流动人口的户籍所在地负责为外出育龄妇女进行有关携带婚育证明、自觉遵守计划生育管理方面的宣传教育；现居住地对持有婚育证明的育龄妇女提供避孕节育服务，作好计划生育的宣传教育工作，对未持婚育证明者，督促其及时补办，对计划外怀孕的人员动员采取补救措施。现居住地负责定期组织对流动育龄人口进行查孕、检环及查病的检查，并将情况向其户籍所在地通报，户籍所在地在了解了情况后，不得再要求当事人回去接受避孕节育情况检查。同时，对无用工单位的已婚育龄流动人口的节育手术费和独生子女父母奖励费由户籍所在地负担。 二是在流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理的基础上，以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，
并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。公安、工商、劳动、卫生等各相关部门在现居住地管理中各负其责，形成合力，促进人口与计划生育综合管理。 实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，是有积极意义的：首先，有利于增强各级领导及广大计划生育干部的责任感和积极性，打破长期以来以户籍地管理为主的旧的管理观念，形成新的大人口观念和一盘棋思想；其次，通过流动人口的流入地与流出地建立起有效的联系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切实加强对流动人口计划生育的管理；第三，可以更好地保障流动人口的合法权益，使他们不仅可以免除往返奔波之苦，减轻经济负担，而且可以享受与当地户籍人口同样的生殖保健、避孕节育服务。
实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，要注意做好如下工作：
一是各级领导要统一领导和协调以现居住地为主的人口与计划生育管理，计划生育、公安、工商、劳动、卫生等有关部门齐抓共管，实行综合治理。 二是要对实际居住在辖区内的所有育龄人员，包括外地流入人员，实行同宣传、同管理、同服务。
三是流动人口的现居住地和其户口所在地要建立起有关计划生育管理的联系制度，及时通报有关信息，互相配合，共同做好管理工作。
四是明确计划生育工作实行以现居住地为主考核。在计划生育目标管理考核内容中，要把现居住地管理作为考核重点，并且以各项宣传、服务和管理工作都要以现居住地管理为主的要求来进行贯彻部署。
第十五条国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。
各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。 国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。 任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。 【释义】本条是关于人口与计划生育经费投入和保障的规定。 一、关于政府经费保障
人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业，对人口与计划生育工作的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。根据国家现行的财政预算管理体制以及计划生育部门的实际情况，目前的计划生育经费投入主要由三部分组成：1.计划生育事业费。计划生育事业费是由国家财政拨款的，占全部经费的40%-50%，并逐年有所增加。2.计划生育统筹款。国发（1990)12号文件规定：“农民除按税法向国家缴纳税金外，向乡村集体上交提留和统筹费（乡统筹，村提留）。”“以乡为单位，人均集体提留和统筹费一般应控制在上一年农民人均纯收入的5%以内。”乡统筹款可以用于计划生育。这部分费用由农民负担。3.社会抚养费。1982年国家计生委和财政部制定了《关于加强超生子女费管理的暂行规定》,1991年以后，“超生子女费”改称“计划外生育费”,2000年中央将“计划外生育费”改为“社会抚养费”,社会抚养费全部上缴财政，纳入财政预算。本法规定，不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。此外，计划生育的基建项目，要纳入各级政府的基本建设计划，并保障必要的资金。
目前我国的人口与计划生育经费保障制度尚存在着一些问题：1.虽然计划生育事业费逐年有所增加，但和计划生育工作所需经费量相比，仍显不足，不能完全做到“吃黄粮”；2.计划生育统筹款不尽合理，一是作为社会公益性事业的计划生育工作不应只由部分人承担义务，二是增加了农民的负担；3.计划外生育费不能做到专款专用。一些地方把这些款项当作