夫妻是家庭的核心，正确处理夫妻关系，对于建立民主、和谐、幸福的家庭，对于保护妇女的合法权益，做好计划生育工作都有着十分重要的意义。夫妻在家庭中的地位，是与男女两性在社会中的地位一致的，在我们公有制的社会主义社会里，妇女取得了与男子平等的社会地位，在家庭中夫妻关系是平等、友爱的。夫妻平等在法律上表现为夫妻在人身关系、财产关系上权利义务的平等，在生育、抚养、教育、保护子女方面权利义务的平等。生育是男女双方的共同的行为，是建立在双方协商的基础上的，生育权的实现应当是夫妻二人共同的意愿。从这个意义上说，夫妻在生育问题上享有平等的权利。计划生育是生育权的一部分，因此，在计划生育工作中，夫妻也是平等的，应当承担共同的责任。我国宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”婚姻法也规定：“夫妻在家庭中地位平等。”“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”但在实际生活中，男尊女卑的观念，男女不平等的现象依然存在，在家庭生活中妇女的生育意愿常常被忽视，权利常常被剥夺。因此《妇女权益保障法》才明确规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”，以进一步强调妇女在生育权问题上的自主地位。我国自开展计划生育工作以来，女性一直是避孕措施的主要承担者，实行计划生育被认为是妇女一方的责任。在世界许多国家，也不同程度地存在这样的问题，因此，联合国《行动纲领》提出，应作特别努力，强调男子应当分担职责，促使他们积极参与负责任的生育、性和生殖行为，包括计划生育，防止性传染病、意外怀孕和高危怀孕。本法明确规定，夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任。就是表明在是否生育、何时生育、采取何种方式避孕、由谁来承担避孕措施等问题上，夫妻双方有共同的参与权、决定权，也有共同的职责。
第十八条国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
【释义】本条是关于生育政策的规定。 一、本法对生育政策规定的几个原则 生育政策是本法的关键，因此，在对生育政策作出规定时，首先考虑了几个原则，一是，制定生育政策，必须立足于本国国情，既要有利于推动计划生育工作的顺利开展，也要基本上能被国际社会所接受。二是，国家推行计划生育，对公民来说不是强制性义务，是倡导性义务，主要采取国家指导、群众自愿，因此必须从鼓励和提倡入手。三是，各地情况很不一样，计划生育工作不平衡，很难作出统一思想的具体规定。立法既要对地方有所规范,同时，又要给地方留有余地，所以国家立法只规定基本的生育政策，在国家规定原则下，授权地方根据本地具体情况，作出具体规定。四是，生育政策是本法的核心内容，是一个十分敏感的问题，稍有不慎，就可能引起思想上的混乱，误以为生育政策有所改变，给计划生育工作带来不利影响。计划生育是宪法规定的必须长期坚持的一项基本国策，本法是把党和国家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，关于生育政策的法律表述，必须考虑的是保持现行政策的稳定性、连续性。现行生育政策既不能收紧，也不能放松。2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号），这是指导我国当前计划生育工作的纲领性文件。关于生育政策，该文件规定：“国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由省、自治区、直辖市制定。”制定本法时，也有同志提出，是否要对生育政策作出调整，但经过认真论证，认为现行生育政策是经过近30年逐步形成的，实践证明是行之有效的，当前，继续稳定现行生育政策是十分必要的。
二、稳定现行生育政策的必要性
按照中央的要求，2010年全国人口总数要控制在14亿以内。据测算，如果普遍允许生育两个孩子，总人口将超过14亿。因此，今后十年仍要执行现行的生育政策，目前还没有放宽生育政策的条件。但是是否要收紧现行政策呢？也没有必要。现行的生育政策的基本点是提倡一对夫妻生育一个孩子，有条件、有限制地允许生育二胎，少数民族的政策更宽一些。据初步测算，目前在我国实行生育一个孩子政策的人口覆盖面低于40%；实行生育一个半孩子政策的（即第一个孩子是女孩，可以间隔几年经过批准生育第二胎）有19个省区，人口覆盖面在50%以上；实行生育两个孩子政策的（主要是边远农村地区）人口覆盖面约5%；有的少数民族还有条件地允许生育三或者四胎，人口覆盖面非常小。目前全国总的政策生育率为1.6个，现行生育政策有效地控制了人口盲目增长，近年来的总和生育率在更替水平以下，实现了2000年底总人口控制在13亿以内的目标。生育政策的制定必须考虑到群众的实际困难和承受能力，使人民群众能够接受和执行，使各级干部能够做好工作。几十年来，现行生育政策已逐步被人民群众所理解和接受，但与群众的生育意愿相比还是有一定差距的，因此，进一步收紧政策不可取。实践证明，要搞好计划生育工作，保持生育政策的稳定十分必要。
自1991年以来，中央连续十一年召开计划生育工作座谈会，并在中央文件中明确强调，现行生育政策要保持不变。综合我国经济社会发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是必要的，目前没有收紧的必要，也没有放宽的条件，考虑到我国现行的计划生育政策符合我国现阶段的国情需要，在实践中执行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍维持了中央2000年第8号文件的规定，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” 三、我国现行生育政策的形成过程
我们党中央、国务院关于生育政策的规定是随着计划生育工作的不断发展而不断完善的。70年代初我国开始全面实行计划生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一对夫妇生育两个孩子，1979年提出提倡一对夫妇生育一个孩子。1980年，中共中央发出《公开信》，号召全体共产党员、共青团员和广大群众，自觉实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发［1982］11号），对生育政策作出具体规定：“国家干部、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育。”1984年，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》（中发［1984］7号），提出要进一步完善计划生育工作的具体政策，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎，严禁生育超计划的二胎和多胎。1991年，中共中央、国务院在《加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（中发［1991］9号）中对我国的生育政策再次作了阐明：“提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或者所在省决定。”2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）。从80年代初，各省、自治区、直辖市就根据中央的政策，结合当地的实际情况，相继出台了有关计划生育管
理的地方性法规和规章，到目前为止，全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规，新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章，对公民的生育行为和计划生育管理活动进行规范。
四、本法关于生育政策的表述
本法关于生育政策的表述是由四部分组成的。
首先，明确规定“国家稳定现行生育政策”。这里开宗明意地表明本法关于生育政策的规定是现行政策的法律化，没有收紧，也没有放松，避免给人以计划生育政策放宽了的感觉，以防止本法出台后所引起的计划生育工作波动。 第二，原则规定国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。这里规定的“晚婚”是指超过法定（根据《婚姻法》的规定男22周岁、女20周岁）3年以上初婚，即男25周岁、女23周岁结婚为晚婚；“晚育”是通常指已婚育龄夫妻达到晚婚年龄后初次生育子女，即妇女24周岁生育子女为晚育。
这里需要指出几点：一是国家鼓励晚婚晚育，既有利于国家，也有利于公民个人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口过快增长，也使公民能有更多的精力用于工作、学习，积累养育后代所必需的物质条件和社会经验。二是晚育并不需要以晚婚为前提，也就是说，一对夫妻可能不是晚婚，但如果推迟了生育子女的时间，也可以符合晚育的条件。三是晚婚晚育是国家鼓励提倡的，并不是强制性的，因此达到了法定婚龄就可以结婚，结了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以获得国家延长代薪休假等奖励的。四是提倡晚育，也要考虑科学育儿，不是越晚越好，育龄妇女无特殊情况最好将生育时间安排在30岁前为宜。规定鼓励“一对夫妻生育一个子女”是原则规定，我国的计划生育实行的并不是“一孩政策”，而是从实际出发、区别不同情况，充分照顾群众实际困难的政策。但也不能理解为完全可以自由安排生育第二个子女，因为，公民有履行计划生育的义务。什么情况下可以合理安排生育第二个子女呢，本条规定的第三部分回答了这个问题。
第三，具体规定，“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。也就是说，公民想要安排生育第二个子女，要符合所在省、自治区、直辖市地方性法规规定的条件。我国现有29个省、自治区、直辖市依据国家政策制定了地方性法规，还有两个自治区制定了有关计划生育的规章，对本地方的生育政策作出了具体的规定，它包括生育数量、生育时间以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求。各地普遍结合本地特点，在具体生育政策上对非农业人口规定严一些，对农业人口规定相对宽一些，比较符合我国当前计划生育工作的实际。本法出台以后，尚没有制定计划生育地方性法规的应当尽快制定地方性法规,已有地方性法规的也要依据本法对本省、自治区、直辖市的地方性法规作出一些修改，但对于生育政策的规定，应当本着稳定现行生育政策的精神，不宜有大的变动，有个别地方准备对本省、区、市的具体生育政策做一点微调，是可以的，但这一调整应当报请国家计划生育委员会同意，以利于国家计划生育工作的稳定。
目前地方关于生育政策的规定主要是：
对非农业人口的生育数量的规定各地基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生一个孩子。特殊情况大体有以下几种：一是第一个子女为非遗传性残疾不能成长为正常劳动力的；二是夫妻双方都是独生子女的；三是患不孕症依法收养一个孩子后又怀孕的；四是再婚夫妻一方生育过一个子女，另一方未生育过的；五是夫妻双方均为归国华侨或者台港澳同胞在内地定居的。除了以上五种比较有代表性的规定外，有的省还规定有其他情况也可以生两胎。
对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况：一是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10%；生育条件除类似城市照顾生育二孩的几种
情况外，还包括居住在山区或者深山区只有一个女孩或者夫妻一方为独生子女的以及从事海洋作业的渔民等。
具体执行有以下几种情况：一是，北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6个省、市，原则上农村也是一对夫妻只允许生育一个孩子；二是，第一个孩子是女孩的，可以照顾间隔几年后可以生育第二个孩子，执行这一政策的是河北、安徽等19个省，三是，普遍允许有计划地生育两个孩子，包括海南、云南、青海、宁夏、新疆5省、区。
第四，对于少数民族的生育问题，本法作出了专门规定，也就是本条的第二款的规定：“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这是法律给各省、自治区、直辖市人大及其常委会的一个授权规定，也是考虑到目前的实际情况作出的规定。对于少数民族，各地一般实行宽于汉族的生育政策。目前，约有15个省、自治区规定非农业人口的夫妻双方均为少数民族的允许生两个孩子。几乎所有的地方都规定农业人口夫妻一方或者双方是少数民族的可以生两个孩子，个别地方对极特殊的情况或者是人口较少的少数民族规定可以生三个孩子，新疆最多可以生四个孩子，西藏自治区对边境农牧区的农牧民没有限制性规定。
第十九条实行计划生育，以避孕为主。
国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。
【释义】本条是关于国家保障公民对避孕节育措施知情选择权和保障手术安全的规定。 本条第一款规定，实行计划生育以避孕为主，这是我国计划生育工作的基本方针。1980年“中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”就提出，“节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择。”1991年“中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定”又指出，“要继续贯彻以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针。”20多年来，我国计划生育工作一直坚持“三为主”的工作方针，取得了可喜的成绩。“世界人口行动计划”提出，“各国政府应当采取适当措施协助妇女避免流产，流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传”；“开罗行动纲领”指出，“绝不应当把堕胎作为计划生育的方法加以提倡”。因此，从国际社会和我国计划生育工作的要求看，自觉落实避孕措施，避免非意愿的妊娠，都是每一个公民应当努力达到的，应当说这也是夫妻双方共同的责任。这对于保障妇女的身心健康，推动国家计划生育工作的开展，都有十分重要的意义。 本条第二款首先对国家保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施作出了规定。 一、知情选择的概念以及我国避孕节育措施实行知情选择的情况 知情选择是指公民在计划生育专业人员指导下，充分了解现行的各种避孕方法，结合自身情况，自行了解和自主选择适宜、安全、可靠的避孕方法和节育措施的权利。在计划生育工作初期，由于工作难度大，经验不足，管理不规范，公民在采取避孕节育措施时，能做到“知情选择”的面很小，多在大中城市。一些地方性法规还强制性规定已生育子女的公民必须选择长效避孕措施--“一胎上环、二胎结扎”。90年代中期，随着计划生育工作的不断深入，国家计划生育委员会把开展避孕方法的知情选择作为一项重大改革举措，在全国普遍推行。实行避孕节育措施的“知情选择”，已成为计划生育工作的发展必然趋势，目前多数省、自治区、直辖市城市居民中都已实现了对避孕节育措施的“知情选择”，在计划生育工作基础比较好的农村也已经开始“知情选择”试点工作，让育龄群众在了解有关避孕节育知识的基础上，选择适合自身特点的避孕措施。到目前为止，我国已有800多个县（区）开展了这项工作，有30%的育龄群众实现了避孕节育措施的知情选择。实践的结果表明，开展知情选择，把科学知识和方法交给群众，绝大多数群众还是会根据自身特点选择安全、适宜的避孕节育措施的，一些同志担心的开展这项工作会导致生育率反弹的现象没有出现，大多数地方提出，
通过知情选择进一步密切了党群、干群关系，对稳定低生育水平起到了一定的积极作用。 我们参加的涉及人口与生育权的国际公约都规定公民有自由选择避孕节育方式的权利。1994年联合国开罗世界人口与发展大会通过的《行动纲领》明确规定，“计划生育方案目标必须使夫妇和个人能自由和负责地决定其生育数量和生育间隔，拥有这样做的信息和手段，确保知情选择和全面提供安全、有效的方法。”国际人口与发展大会后，我国引进生殖健康的概念，围绕生育、节育、不育开展生殖教育和生殖保健服务。国务院2001年6月出台了“计划生育技术服务管理条例”，明确规定计划生育技术服务工作既要控制人口数量，提高人口素质，又要保障公民的生殖健康权利。条例在明确计划生育技术服务机构职责、任务的同时，规定公民享有避孕方法的知情选择权，即在技术服务人员的指导下，根据自身的生理、心理特点和避孕节育技术的不同，自主选择和落实避孕方法。因此，在本法中规定我国公民采取避孕节育措施享有知情选择权，是计划生育实际工作的需要，也是为履行我国在签署国际条约时的承诺。
二、如何理解国家保障公民采取避孕节育措施的安全、有效、适宜
依照母婴保健法、妇女权益保障法和计划生育有关法规、规章的规定，国家保障公民采取安全、有效、适宜的避孕节育措施应当做到：第一，向育龄群众提供的避孕药品、工具应当安全、可靠；第二，向育龄群众提供的节育技术服务应当保证受术者的安全、健康；第三，采取积极措施，向育龄群众提供有效的计划生育和生殖保健服务，努力避免非意愿的妊娠，减少人工流产、引产；第四，采取各种措施，防止性病、艾滋病传播，并使患者得到治疗；第五，努力降低孕产妇死亡率等。
我们国家十分重视避孕药具的研制开发，目前我国有20多个计划生育科研院所致力于与生殖、避孕节育相关的基础研究以及为获得更安全、有效、简便的避孕药具和技术方法进行的研制开发。约有40间工厂生产避孕药具，2000年计划生育系统利用国家专项经费购买的避孕药具的数量和金额为：国家推荐产品宫内节育器1977.8万元，活性宫内节育器713.3万元，口服注射外用避孕药9513.7万元，避孕套11.3亿只，科技高新产品（如皮下埋植剂和长效针）2.9亿元。
国家加强计划生育服务工作，由3000多个妇幼保健机构、17000多个综合医院和计划生育科、270个地市级计划生育服务中心、33300个计划生育服务站组成的计划生育服务网络遍及城乡，为育龄群众提供了各个生理时期的生殖健康咨询服务、不孕症诊治、妇女病普查防治、性健康教育和性生活咨询；政府提供1.8亿元资金为740多个贫困县装备了妇科治疗仪、乳腺论断仪等论断治疗设施，并配备流动服务车，为边远地区育龄群众提供优质服务。 尽管避孕节育措施的知情选择工作已经在全国范围内开展起来，我国的计划生育工作水平也已经达到了前所未有的高度，但由于我国各地经济、文化发展不平衡，各地计划生育工作水平差异也较大，在全国范围内真正实现避孕节育措施的知情选择还是一项十分艰巨的任务，要依靠广大计划生育技术服务人员作大量艰苦细致的工作，更要依靠广大育龄群众的自觉、自愿。本法考虑到了基层计划生育工作的实际情况，规定育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。同时将本法的实施时间推迟到2002年9月，目的就是不要搞“一刀切”，允许各地根据当地实际情况逐步推行。 三、实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全
本条第二款还规定“实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全”，这是我们计划生育工作全心全意为人民服务宗旨的体现。实行计划生育，既要严格控制人口过快增长，又要保证广大人民群众身心健康。早在1973年国务院卫生行政部门就曾经颁布了“节育手术常规”，对实施避孕节育手术的有关问题作出规定，1993年国务院赋予国家计生委综合管理计划生育技术服务的职责以来，国家计生委先后制定了一系列的管理规章，各地方也出台了一些相关的地方性法规、规章。据相关资料表明，目前，全国已有306个地（市）级计划生育服务