象的简单描述；既要了解西方政策执行的理论，又要考量其本土的适应力。中国的公共政策执行是发生在这样一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中。也就是说，在公共政策执行中，由于中国共产党在国家中的特殊地位，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点。同时，中国有着一个复杂的府际关系和组织网络，多元参与者的目标与期望可能是持分歧而且冲突的。因此，在纵向上和横向上的政策执行是具有高度动态和复杂的特征，导致中国的公共政策往往具有层级性与多属性的特点。所谓“政策的层级性”指的是政策目标在中央和地方呈现出不同的特征。中央目标往往具有指导性和整体性，而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标，而且，这种层级性反映了中国公共政策执行网络中的“条条”特征。而“政策的多属性”是指重大公共政策往往拥有一个以上的目标，即目标群，这些目标分别指向政府不同的职能部门，需要他们之间的协同和配合，从而形成了多元参与者的复杂网络关系，这种多属性反映了中国政策执行网络中的“块块”特征。[16]
本文将从中国的视角来研究公共政策执行中出现的层级性与多属性问题。通过对（1）政策的层级性在央地间有什么样的博弈；（2）由于政策的多属性需要有多个政策执行者的合作，促使他们之间合作的动力是什么；（3）针对政策层级性和多属性的特点，适宜的治理策略是什么等问题的分析，尝试提供一个有关政策执行的研究视角——“高位推动—层级性治理—多属性治理”。在这一研究视角中，笔者试图将治理、政策执行、府际关系等公共管理的研究视角与中国特色制度背景等被忽略议题给予整合，从而展现出更加接近中国重大公共政策执行的实然状态。
同时，有效的研究方法也是一个不可缺少的重要因素，否则无法对理论假设
做出验证。在研究方法中，案例分析方法（Case Study）是其中一个重要的方法。它最早源于美国， 1870年由哈佛大学的兰德尔（Landell）教授首创。1919年，哈佛大学商学院在课堂上开始使用，收到了意外的效果。这一方法成为社会学、经济学、政治学、公共管理学等学科常用的案例教学和研究方法，其普遍有效性获得了社会科学领域大多数学科的认可。在公共政策研究领域，案例研究方法在1944年被哈佛大学的潘德顿（Pandleton）教授运用到了公共行政学中。通过案例研究，人们可以对某些现象、事物进行描述和探索，使人们能建立新的理论，或者对现存的理论进行检验、发展或修改。同时，案例研究还是人们找到对现存问题解决方法的一个重要途径。著名公共政策学者安德森认为，政策分析中的案例分析比量化研究要更有效。[17] 另一位著名公共政策学者迈克尔?希尔也认为：“政策过程研究可能是案例研究，所使用的主要是定性方法”。[18] 在中国公共政策的研究中，要特别注意经典案例的挖掘，只有这样，才能凸现公共政策执行的中国实践，解释公共政策执行的本土化经验，推动公共政策本土化理论和知识的积累，以便更好地指导具体的公共政策的中国实践。
本文将以近年来国家推行的集体林权制度改革（也有简称为“林改”或“集体林改”）的重大公共政策为案例基础，运用案例分析方法来探讨政策执行中产生的层级性和多属性难题并寻求解决途径。在展开分析之前，有必要对集体林权制度改革政策的由来先做一个背景描述。
在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩，而林地却有43 亿亩，相当于耕地面积的2.4 倍，其中产权属于农村集体所有的林地有27 亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及4.3亿农民。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[19] 由于大
农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。
国家对农村集体森林资源的治理经历了一个漫长的过程。20世纪80年代初，中国政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到农村林业上，使农村林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》包括落实林业生产责任制，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。[20] 但1980年代的林改没有成功，简单照搬家庭联产承包责任制的做法，村民担心林业政策多变，一度出现乱砍滥伐的严重局面。为了制止乱砍滥伐，维护生态安全。中共中央、国务院于1987年发布《关于加强南方集体林区森林资源管理 ，坚决制止乱砍滥伐的指示》，将已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果这种较为保守的农村林业政策，造成了诸如产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。这些问题的存在制约了农村林业的发展，影响到林区广大民众的利益。在这种情况下，民众对改变林业经营现状的林改有着强烈的需求。从更广阔的背景来看，林改是以胡锦涛为总书记的中央领导集体倡导科学发展观和生态文明新的执政理念的必然选择，林改作为一项重大性公共政策逐渐被提上了议事日程。在国家贯彻新的执政理念以及民众的迫切要求的双重背景下，从2003年开始，中央政府开始研究林改政策，出台了《关于加快林业发展的决定》，并在福建、江西试点，目的是建立以家庭承包经营为基础的林业经营体制。2008年，中共中央、国务院发布了《关于全面推进林权制度改革的意见》（以下简称“《意
见》”）后，林业资源的治理进入新阶段。林改被称为继土地改革、土地承包政策之后的第三次“农村革命”。根据这一政策，我国27亿亩集体林地将明确经营主体，落实农村林地承包责任制，实现以家庭承包经营为主的经营体制，目的是实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，即“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的适应市场经济要求的现代林业制度。[21]
由于集体林权制度改革是一项涉及到全国不同层级、不同利益主体的重大公共政策，在中共中央的高位推动下，中央、省、市、县、乡镇五级政府部门的一千多万名干部和工作人员直接或间接地参与到这场改革中。同时，还牵涉到环保、林业、司法、财政、国土、金融等多个部门的利益。因此，以集体林权制度改革这一重大公共政策来透视公共政策执行的中国经验，是具有代表性的。而且，集体林权制度改革案例的是一个领域性案例，它不是单一的事件，其性质、大小和完备程度具备合理性和有效性。因此，选择这样一个复杂性的案例作为本文的经验对象，对验证理论假设和做出一般经验框架阐释，是能够获得方法论上的支持的。
三、层级性治理：条条的分割及其协调策略
在国家级治理场域中，中央制订的公共政策，较之于地方制订的公共政策，往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前，因为涉及到多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调、均衡，从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时，由于国家宏观层面的集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域（地方为中观层面、基层为微观层面），而在这个落实过程
中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程，地方可能会根据自身的地方性知识、[22]特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的公共政策，也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。对于政策失真性执行需要进行层级性治理，这是本节分析的出发点。下面以我国集体林权制度改革为例进行分析。
（一）政策创新与政策的真实性执行
从2003年开始试点新一轮农村集体林权制度改革，到2008年在全国范围全面展开，先后有福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、湖南、四川、陕西、吉林、海南、广东、广西、黑龙江、新疆、山西、甘肃、江苏、青海、内蒙古、西藏、宁夏等省级行政区参与这项工作。笔者通过对二十七个省的集体林权制度改革绩效进行历时性考察发现，在集体林权制度改革过程中，不同区域的省份有不同的林改目标和林改策略。有的区域想通过改革达到农民增收的目标（如福建省、江西省），而有的区域则可能希望通过改革强化其生态保护功能（如西北省份、长江黄河中上游省份）。因此，以“均山到户”为核心的中央林改政策在不同地方的执行风格中会发生一定变化。众所周知，伴随着经济社会的转型，地方治理已成为一项高度综合性的公共事务，各地的治理不再追求单纯的GDP增长，而是转变为追求经济发展、促进社会和谐、建设生态文明、维护市场秩序等多重目标。因此，各地在推出本地的林改方案时，势必会对中观和微观两个治理场域面临的多项任务进行比较排序，从而使林改政策呈现出“地方性知识”特征。
从中观治理场域来看。各省区域发展水平各异，因而在省级治理层面形成了不同的政策模式。我国林权制度改革要达到的目标是“农民增收(a)、林区和谐