是利益重新调整和重新分配，改革政策的实施，必然会触动到一部分人的利益，有可能引发纠纷，县级党政往往还肩负着“维稳”的压力。
从以上分析不难看出，中间层级的三级政权都发挥着各自独有的功能，在这个冗长的行政系列中，要掌握好政策的一致性与灵活性的辩证法，并不是一件容易的事。应当依照我国“职责同构”[34]的机制，理顺纵向政府间的关系。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。学者们普遍指出职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾产生的体制性原因。本文无意对“职责同构”的利弊进行回应，但需要考虑的是，我国的“职责同构”体制是在历史中形成的，有一定的必然性和合理性。“职责同构”保证了中央的“权威”，使公共政策能顺着“条条”逐级往下推进。要慎重对“职责同构”体制进行改革或动“手术”。比如集体林权制度改革在贵州省的推进中就遭遇到一些麻烦。在林改之前，贵州省将各地区的林业局与农业局合并，组建农林局，也有区县把林业局与城管局合并，虽然从表面上看合并后是转变政府职能，但是这实际上是两类隶属不同机构的合并，其定位和职能并不完全不同，而且合并后也存在机构磨合和管理归属部门不同等问题；尤其是在具体业务轻重缓急的处理上将存在着很大争议，该省林改进度缓慢，县级林权交易中心受制于体制问题迟迟未能成立，林改配套政策（如政策性森林保险和政策性林权贷款）也推进不利，而国家林业局向下交办的任务，常常找不到对口单位。因此，政策目标的真实性执行有赖于纵向上 “职责同构”体制与中间层级的协调、理顺关系，让省级、市级、县级政权都积极地发挥着各自的优势，推动着政策目标的贯彻落实。
四、多属性治理：块块的分割及其合作策略
多属性治理是指针对公共政策的多属性特点，通过高位推动、信息交流等治
理方式，实现部门之间的合作，达至公共政策的有效执行。
（一）“孤岛现象”与合作困境
多属性治理与“孤岛现象”有着紧密的关联。“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。合作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。[35] 政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门的目标与其它部门的目标不一致，在执行中出现一个组织在执行某个项目时，不愿意与其他组织合作，结果出现公共政策的执行中的“孤岛现象”与合作困境。
以美国为例，很多社会项目的实施要依赖教育部门的培训政策，而劳动部门的就业政策实施也需依赖教育部门的政策。同时，国家安全也需要多个部门的协调。美国的农业部食品和营养服务局曾执行过“妇女、婴儿及儿童营养补充项目”（WIC），旨在消除低收入人群和高收入人群之间在营养保健方面存在的不平等状况。虽然这个项目已经取得了一些成功，但由联邦政府提供资助的营养项目还是受到了批评，批评者担心这些计划将导致美国普遍流行肥胖。美国联邦政府不得不依赖卫生部拿出修改方案。[36] 许多公共政策实质上携带了一系列不同的目标，美国的“消除贫困计划”就需要依赖社会项目、教育和经济项目以及税收制度，如果这些部门的执行者不积极配合，就很难达到它的理想目标。[37]
回到中国的林改公共政策，林改要承载“林业发展、林区和谐、生态良好、资源增长”等多项任务，是一个多属性目标的政策领域，整个林权制度改革事实上是一个多重权益重新构造的社会政治过程。特别是在当前外来资本进入林业和林地流转加快的情况下，更需要在公平与效率，在经济效益、社会效益、生态效
益之间做出一整套系统的多属性的政策安排。
从产权性质来看，产权作为一个权利束，[38] 包含承包经营物权、经营权、收益权、处置权以及决策权等五项权利，与这五项权利对应的林改制度包括家庭承包经营制度、分类经营制度、采伐管理制度、林权流转制度、农民合作经营制度以及村民自治制度，这六大制度涉及多个不同的利益部门。
林改的第一阶段是主体改革，也就是“明晰产权”阶段，涉及家庭承包经营制度，旨在落实集体林成员所有权和林地承包经营用益物权，这一阶段主要依据《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》及《森林法》等法律法规。随着改革的深化，配套措施的跟进就显得日益重要，因为《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律大多以耕地为范本设计农村集体土地产权制度。而林地的商品性、林木的周期性、林业的生态目标都决定了集体林业发展需要不同于耕地、农作物与农业的配套政策，这就需要在森林采伐、生态补偿、森林保险、林权交易、抵押贷款、农民林业专业合作社、林业产业化、科技支持等相关领域进行改革，以建立低交易成本的林权流转制度，因此需要多个部门共同参与和合作，并形成一列政策组合。包括《林地贷款中央财政贴息资金管理办法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》，《林权证银行抵押贷款暂行管理办法》、《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》等。[39]上述政策是由多个不同部门制定的，这些部门是相对独立的主体，他们具有各自的利益，因此在政策制定中可能存在着利益竞争关系。
在地方层面的具体操作上，也需要多个部门的共同参与。仅在“明晰产权”阶段，就涉及县委办、政府办、纪委监察局、林业、农业、司法多个地方政府部
门。首先，林权纠纷的排查。这是“确权发证”必要举措，司法、民政等部门要先行动员；其次，勘界和发证。这个任务需要林业相关部门派出技术人员；第三，经费。财政部门需要下发林改工作经费，而纪委监察局等部门要下乡检查经费使用与落实；第四，林权登记资料的管理。档案部门要配备档案工作设施设备，并及时对文字、数据、图表、签章、用印等进行动态的整理、检查与归档。可以说，缺少任何一个相关部门的配合，这项公共政策就无法达至理想的绩效。
（二）应对策略：多属性治理
较之于单一政策，以多属性政策为对象的研究目前在公共政策学领域还未受到重视。单一政策的执行主要是单一职能部门的行政活动，但政策往往具有多属性目标，执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为，特别是当林改已由主体改革向配套改革转变时，部门间的合作和多属性治理就更加迫在眉睫。
在我国集体林改制度改革的实施过程中，信任、合作、整合构成了多属性治理的基本策略。信任是合作达成的粘合剂，缺乏信任会导致机会主义行为的出现、破坏联盟关系，可见互信可以推动政策网络中各个行动者的合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。在林改中，相关部门需要以基本规则作为支撑，建立一种信任机制，扩大共识，降低合作成本。合作是多属性治理的首要应对策略，多属性的林改政策只有通过多个部门的合作，出台相关的配套政策，才能产生实质性绩效。整合是多属性治理中的第二个应对策略，通过整合机制可以有效降低部门狭隘利益的消极影响，防止政策内容陷入“碎片化”[40]。在林改中，林业、财政、工商、金融、司法、信访等多部门可透过一定的整合机制，克服单一部门执行的限度而达至合力。在中国的政治制度框架下，如何将这三种策
略糅合在一起？与前述的“层级性治理”相近的是，在横向上的“高位推动”，也就是所谓的“五级书记抓林改”，而且它在“多属性治理”中的作用和意义更大。[41]
客观上讲，在实施新一轮集体林权制度改革前，林业部门在政府部门和权力序列中的地位并不突出，仅仅依靠林业部门来实施改革，力量明显不足。因此，必须充分根据中国现有的政治体制框架特征，运用“以党领政”的高位推动方式，这样就可以避免出现“台上唱戏，台下看戏”的局面，使其它部门积极配合，投身于林改之中，这已为很多省份的实践所证明。[42]
多属性治理的分析框架有助于我们深入了解中国公共政策执行中存在的主要问题，改进和提升公共政策的绩效。（见图2）以集体林权制度改革为例，“林业三定”时期的政策只强调林业单个部门的工作，忽视了林改的系统性和复杂性，表面上实现了政府规定的目标，但由于工作粗糙，遗留大量问题，出现了产权纠纷，直接影响到我国集体林森林资源经营水平的提高。这次林改吸取教训，将改革政策分两步出台，在第一阶段以“明晰产权”为核心的主体改革完成后，紧接着进行第二阶段配套改革政策的推进。为了保证这项公共政策的顺利进行，在组织保障上，中共中央、国务院于2008年6月颁布了《关于全面推进林权制度改革的意见》，这项公共政策首先是党以文件的形式确定下来，符合中国“以党领政”的政治生态，也就是通过高位推动来确立了林改的重要地位。根据这一政策精神，国家成立了“集体林权制度改革领导小组”，并根据《意见》所提出的：“各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与”[43] 精神，将发改委、中纪委、财政部、国家档案局、国土资源部、国家林业局、中农办、保监会、中国人民银行、工商总局等19个部门作为林改领导小组成员单位，并涉及农林、财金、保险、宣传、档案等多个中央部委[44]。林改领导小组虽然设在国