(b)、生态良好(c)”，代表着林改所要达到的经济利益、社会效益乃至生态收益。但因各地实际状况存在差异，因此地方政府在执行部署中会做出不同的排序。经济发达地区如广东的排序可能是“林区和谐(b)、生态良好(c)、农民增收(a)”，而经济相对较不发达的地区如江西的排序则可能是“农民增收(a)、林区和谐(b)、生态良好(c)”。这样，目标宏观的中央政策在具体的地方环境中执行，实际上已经转变为一次再规划的过程，地方政府会寻找既能完成上级任务又能在当地取得成效的“地方层级”的公共政策。
从中观治理场域到了微观治理场域过程中，中央政策会历经多次规划，最终落实进入村级场域中，还会进行最后一次规划。调查表明，全国许多村庄已根据村情，发展出了均权到户、均山到组、均山到联户，均山到单户等[23]多种形式。根据村民对于林地资源的在经济上的依赖程度，对依赖性强的地区，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”，保证农民有安身立命的生产资料，解决农民就业和持续增收问题；对依赖性一般的地区，允许采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的农民有山可耕，剩余山林可以对外发包，并通过对外发包收入的分配，使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿；对依赖性不强的，经村民民主决议，可以通过公开竞争的方式对外发包，通过发包收益的分配，保证村民享有的权益。这些不同村情的政策得到了当地村民的支持。国家林业局有关负责人也认为，集体林地涉及的利益关系错综复杂，每个村又有不同的实际情况，村民也有不同的想法，如果实行“一刀切”的办法，阻力会很大。对于这样一件惠农利农的好事，就应该根据实际情况，充分尊重民意，尊重历史，实行“一村一策”甚至“一组一策”，由村民自己来决定本村和村民小组的林改方案。[24] 因此，政策创新并不意味着对中央政策精神的背离，运用地方性知识，因地制宜发展出的政策创新，也是对政策的真实执行。
（二）政策的失真性执行与层级性治理
政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。首先，压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体，它有着自身相对独立的利益诉求，可以调整其方向或选择抵制。[25] 国家林改政策的初衷是试图将“还山于民”作为新一轮集体林产权安排的原则和目标，但在20世纪林业“三定”之后，集体林区森林产权结构发生了多种形式的变动，包括集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标等。[26]如果“均山到户”的话，势必会打乱原有的多元化产权格局，涉及地方上不同的利益主体，所以地方政府就会寻找契合自身利益和适合本地特点的具体承包方式。在压力型的体制之下，面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革，地方政府不得不扮演两种角色，在“完美行政”[27]和“地方利益代表者”中进行相机修正，，以致集体林改政策在贯彻执行过程中难免出现了失真性问题。林改中政策执行失真性的表现有替换政策、抵制政策、敷衍政策、架空政策、截留政策、损缺政策和附加政策等。[28]
替换政策是指在执行政策的过程中“偷梁换柱”，使政策执行从表面上看是与原政策相一致的，而事实却背离了原政策的精神内容，比如有的地区打着建设生态省的旗号，将林改工作替换成植树造林的工作。抵制政策是指政策执行者刻意不执行或变相不执行中央或上级政策的行为。由于林改触及到村干部、林业及相关部门的利益，同时，处在第一线的基层政府要承担林改可能引发的维稳问题，所以林改一开始在很多地方遭到抵制。敷衍政策是指政策执行者在执行中做表面文章，即在执行时只是制定象征性的执行计划和措施，或者执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责。如有的地方将林改一次性“活立木买卖”或“青山买卖”
的方式，并未落实“均山”政策，不仅工作粗放，也有敷衍了事之嫌，反而容易酿成新的矛盾。架空政策是指在政策的执行过程中，对政策内容仅仅停留在宣传上，实际上并没有制定出可操作的具体措施。有的地方执行过程中始终停留在宣传发动和调查摸底状态，对政策执行抱着观望的态度，还有的地方片面强调地方的特殊性而架空政策。截留政策是指公共政策在自上而下的传递过程中，执行主体将政策中途截留，使政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人的一种政策执行失真行为。损缺政策是指一个完整的政策在政策执行过程中有关部门或个人掐头去尾按其意志有选择地执行，即坚持对执行者有利的原则。附加政策主要是指政策在执行中附加了不恰当的内容，随意扩大了政策的外延，从而使政策的调控对象、范围、力度和目标超越了公共政策原定的要求。需要指出的是，政策创新与附加政策虽在形式上虽都有别于政策的原貌，但两者在本质上是不一样的。政策创新只是在形式进行创新，但是并不背离政策的基本精神；附加政策则恰恰是背离了政策的基本精神。[29]
政策执行失真性问题反映的是“条条”分割的问题。条条分割根源于层级利益的非一致性。高层政策制定者追求的是整体利益，但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别。这就有可能在政策的制定与执行之间出现一个“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，则不乐于执行，乃至抵制、变换，表现出观望、等待、敷衍等态度。由于上下级之间的条条关系，这一“过滤”机制一般不允许发生作用，特别是指示型政策[30]的执行，当指示性通知发出以后，下级机关必须严格贯彻执行，不允许抵抗或拖拉或打折扣，否则，就要受到相应的惩处。但区域政策执行者可通过对政策文本的解读，从中寻找到一些较弹性的部分进行“灵活”的解读，为政策的变动和修订提供了可资利用的机会，以尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利
益。
在公共政策的层级性执行方面，西方国家也常面临层级性治理困境[31]。从纵向结构上看，在美国，存在联邦、州和地方政府三个层级。政府间关系直接影响了公共政策的实施。例如，1972年《社会保障修正案》第20条要求为那些贫穷的工薪族妈妈提供日托服务。这些服务由华盛顿的社会保障管理局资助，但由州和地方政府执行。为了使这些穷孩子获得由联邦政府支持的日托服务，社会保障管理局必须向地方政府提供对这一项目的资助。但是这笔资金必须流经州政府，然后将资助的钱转给地方政府。但是不少地方政府并不直接提供日托服务，而是与给私营部门签订合同，让它们提供日托服务，这样一来，就造成地方政府监控服务标准和合同因各州而异，加上党派政治的因素，当地方政府与联邦政府分属不同的党派时，往往又产生不同的政策重点，导致执行一些与联邦政府的期望不同的项目。[32]
对于因条条分割导致政策失真带来的负面影响，需要进行层级性治理。在中国，层级性治理的关键在于纵向上“依靠党委”的高位推动和中间层级的协调。
就我国的政治生态而言，党是总揽全局的, 是领导政府的。党的领导在国家公共权力方面是通过制度性的安排，科学执掌国家的立法权、司法权和行政权来加以体现和反映的。许多公共政策的最初是在党代表的报告或文件首先提出，反映了党的社会、政治、经济以及民生理念。发端于农村基层的“洪田村林改”[33]很快成为全国性的集体林权制度改革，充分说明了党是这项重大改革政策的动力源，是政策的设计者和引领者。
中间层级包括省、市、县三个层级。省委省政府是当代中国最高一级地方党
政机关，在国家政治生活中处于非常重要的地位，因此，它在层级性治理中发挥关键的作用。省委是一个省的实际最高领导机关，省委书记是一个省的第一把手。省委主要负责制定并实施一个省的大政方针，主要组成部门有省纪委、省政法委、组织部、宣传部等。省委实现领导的一个重要方式是召开常委会、省委全会，制定各类大的政策，并要求有关部门执行；另一个重要方式就是任命干部。2000年之后，我国的政治体制度采用省委书记兼省人大主任的方式，通过人大的监督来实现对省政府工作的监督。省委直接受党中央的领导，是代表中央统领地方党政系统正常运作的核心力量。而省政府是一个省的最高行政机关，在工作中更侧重于经济工作，省政府组成部门有发展改革委、财政、交通、建设、农林水、教科文卫、公安、劳动、环保等厅局。省政府的权力更实际一些。在从事经济现代化建设的过程中，省级政府是所辖区域的政治中心和经济统帅，是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。政策改革工作局面复杂，任务繁重。省委省政府在政策执行过程中往往要进行召开多次会议，不断地动员各级干部认真领会党中央和国务院的指示精神，保证省级政策精神与中央保持一致。
县委和县政府是党和国家政权的缩影，它在层级性治理中的战略意义也是十分重大的。从中央到乡镇这五级党政中，县委县政府设置除了没有外交、军事部门外，中央政权所具有的建制县级政权大致都有。县处于国家与社会相连接的关键位置，它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点，是国家与社会的联结点。中国的县规模适度，既能够进行自主的长远战略规划，又能够与民公保持密切的接触和沟通，并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。同时，从我国政权体系内部的运转来看，基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大，省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾，于是矛盾与压力都集中交织在县这一级，县级党政的工作能力直接关系到政策精神能否贯彻落实，其作用自然不容低估。而且，任何改革在本质上都