家林业局，但该小组的工作可直接对国务院总理负责。
随后一年时间，国务院发出多个通知，要求各部委以及各级地方政府要高度重视林业的改革和发展。2009年6月22日，建国以来首个中央林业工作会议召开。随后，国务院相关部门联动，如财政部为配合这一政策，先后出台了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《育林基金征收使用管理办法》；保监会也出台了《关于做好森林保险试点工作有关事项的通知》；中国人民银行、财政部、银监会、保监会和林业局出台《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》；最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》；国家档案局联合国家林业局制定颁布了《关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》；司法部下发了《关于在“五五”普法期间切实加强集体林权制度改革相关法律法规宣传教育的通知》。在高位推动下，中央各相关部委相继出台或者与国家林业局联合出台林改的配套改革政策，逐渐形成了林改系列政策群。
从上述的分析可以看到，集体林权制度改革得以顺利实施，表面上似乎是林业部门开展了卓有成效的工作，但最重要一条经验就是“五级书记抓林改”。在林改政策执行成功的地方，一般都是当地林业部门积极寻求地方党委支持，相关部门才会通力配合完成的结果。在短短几年时间，集体林权制度改革的主体任务即将在全国完成，可以毫不夸张的说，是以党委领导、党政合作为基础的高位推动下，解决了公共政策多属性带来的困境，达至有效治理的结果。
五、中国公共政策执行的整体性治理效应
关于公共政策执行中的条块分割问题，学界已经有不少的研究。本文从治理
的视角提出了“层级性治理”和“多属性治理”的分析进路，来解决公共政策中的“条条”与“块块”间的问题。在中国公共政策的执行过程中，“条条”的问题主要体现在政策执行过程的失真性上，而“块块”的问题则主要体现为政策执行中的“孤岛现象”。这两个困境可以通过纵向上的“层级性治理”和横向上的“多属性治理”的联动来有效解决。在公共政策执行方面，西方国家也面临层级性与多属性的困境[45]。从纵向结构上看，在美国，存在联邦、州和地方政府三个层级。政府间关系直接影响了政策的实施，三个层级的政府可能一起将某一法律条文付诸实施，但是在操作过程也容易产生问题；从横向执行结构上看，美国的横向组织也存在合作困境的问题。但中国与美国在公共政策执行上有几个经验值得关注：
首先，以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键。在中国公共政策的运行中，央地关系对公共政策的运行和落实有直接影响，具有层级性的央地关系应置于中国政治和行政体系的框架下来考量。在中国，公共政策实施是由中央为主体来发动，透过压力型体制来向下推动的。[46] 具体表现为，上级凭借其财权和人事权的优势，通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级执行政策。但是，地方政府也并非消极被动的政治行为体，他们会运用政策的空间来弹性操作政策。从图1可以看出，公共政策在落实的过程中，中央政策要逐级经历省级、市级、县级和乡级四个治理场域，许多公共政策还要落实到村一级的治理场域。政策每经历一个层级，就携带了新的政策目标，出现政策的“强化效应”或“钝化效应”[47]。中央政策实际上是在黏合多个层级的目标之后才最后才进入村级场域的。在这个冗长的政策执行链条中，政策失真性出现的几率是非常高的。所以，中央政府的高位推动，以及在“政策落地”过程中的巡视、监督和检查是中央政策得到真实性执行中的关键。同时，也必须发挥中间层级的作用，以保持政策的一致性。在政策执行中，每一层级政
府的政策领导力特别重要，如果在上一层级出现政策领导力的缺失，都可能影响到下一级层级的真实执行和有效落实，[48] 所以要重视中间层级的相互协调和政策领导力的加强。20世纪90年代，高金（Malcolm L. Goggin）等人就提出公共政策执行沟通模型，对政府层级性在政策执行中的作用进行了详细研究，[49]非常重视发挥各个政府层级领导力的作用以及它们相互间的协调策略。
其次，以横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理是解决公共政策“孤岛现象”的要件。20世纪80年代的“新公共管理”运用市场化手段，在消除行政部门的无效率方面取得一定的成效。但是，对于具有多属性目标的公共政策，在实践中反而容易造成严重的“碎片化”和部门自我中心主义。本文通过公共政策的实证分析，提出运用“多属性治理”来解除“孤岛现象”带来的困境，实现有效合作。
“层级性治理”与“多属性治理”若加上“高位推动”，则可形成整体性治理的效应。
如前所述，“高位推动”是我国公共政策制订与执行的重要特征。党是公共政策的决策主体，是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者、执行者与监督者[50]，重大公共政策的推行需要各级党委承担上述五种角色，党委的态度是影响层级性协调和多属性合作的关键因素。
在公共政策执行中，如果各级党委将其作为一件大事来抓，精心组织，则公共政策执行就能取得明显绩效。这里需要启用一个“中共**工作领导小组”的机制，它在实践中被证明是非常有效。这一机制的具体运行一般采用先行成立“中共**工作领导小组”方式，这种“工作小组”属于任务性小组的编组，主要是为
了使工作事务及决策更具体周延而设的工作机构，大致可分为两类：
一类是常设性领导小组，如“中央对台工作领导小组”、“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。一般来说，党的行政机关人员远较行政机构的人员少，人事结构也精干，由此体现“党的领导”。这个“中国特色”非常重要，我们有必要梳理一下其历史由来。1949年新中国建立后，起初重视“党政分离”，倾向回避对政府部门的影响，但1953年因修正国家税制等重大问题未事先请示党中央后，党中央开始强调要加强对政府部门的领导；随后出台了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，根据这一决定，政府工作中的重大事项均需事先请示党中央，政府各部门的党组工作则直接接受党中央的领导。为了使国务院主要领导人更清楚直接地向中央负责，重新划分了计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动、文教等各大区块，并由专人直接领导，这是最早中央工作领导小组的前身。1958年八届四中全会后，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学及文教等小组，各由党中央派专人负责分口领导，这些小组直属中央政治局和书记处，向其直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。自此，开启了行政机关向党的各级机关负责、党委通过部门内的党组向行政机关发出指示以及各行政部门通过党组向党委进行报告和请示的机制。
另一类是临时性领导小组。这类小组一般是为了推动某项重大公共政策而设立。在此，必须提及党的行政担当机构负责人与行政机关负责人间的关系。在中国，党内的地位比在政府里的地位显得重要。党的行政担当机构的负责人相较于行政机构的负责人，不论是在党内或政府内，其地位均较高。这显示了党的行政担当机构领导这些机关的事实。因为党的行政机构负有协调行政机关的任务，为
了顺利地进行任务，将地位高的领导人任命为党的行政担当机关的负责人较有效率。
从实践经验来看，临时性领导小组的作用主要体现为五个方面：
第一，发挥协调沟通作用。一项公共政策的执行时需要政府各部门配合参与。然而由于各部门存在着一些本位上的不同观点，因此有必要成立一个协调机制来整合党和政府之间的共识，而工作领导小组有这方面的优势。因为工作领导小组的成员不管是否在政府部门任职，均是党的成员，他们不太可能对原则问题有过多不同的观点。但在公共政策的执行中，仍存有各政府部门一些本位上不同的观点，因此，工作领导小组有协调的功能。
第二，起到“下情上达”的作用。在公共政策执行中，会有外界相当多的建议案或意见书要递交，这些建议往往牵涉到多个部门的利益，牵头部门往往无法一家解决。如果呈送到领导小组，经由领导小组办公室的汇整，再转交到职能部门，这样能起到上下之间取舍的功能。
第三，减少执行摩擦成本。由于公共政策存在多属性的特点，在执行中，必然要出现一个部门牵头，多个职能部门介入的情形。但各职能部门在政府序列的重要性不同，可能会出现某些“配合部门”的地位比“牵头部门”更显赫，或者介入部门因利益因素不愿配合，在执行过程中出现摩擦。这时，透过成立“以党委为核心”的领导小组方式，不仅有益于促进党政各部门彼此之间的互动和非正式的意见交换，形成集体政策，而且一旦形成决策全体都必须遵守，共担责任，这也就减少执行过程中的摩擦成本。