宅基地上私权处分的路径设计(2)

2012-08-22 23:37


    在此前的论争中,主张限制的首要理由是,农村宅基地由村民无偿使用,具有社会保障功能,不属于私有范围,故不可随意流转;第二个理由是,农民会因一时困难放弃宅基地,于是被掠夺了城镇化历程中本应享有的长远利益;第三个理由是,这会造成土地浪费,因为卖掉住宅的人仍会谋求另外的宅基地,甚至一些不法分子还会专门钻空子倒卖宅基地;第四个理由是,允许城镇居民在农村买宅基地,会刺激炒地风向农村蔓延,“小产权房”等绕过国家征地规划政策的非法交易也可能因此被合法化。笔者认为,后两个理由是不能被接受的,因为:首先,当前土地浪费的根源之一恰恰就是限制流转所造成的低度利用,浪费的另一个根源是不分青红皂白 “增户则增地”的宅基地分配制度具有“先天”的制度缺陷,也不是放开流转以后才出现的“空子”;其次,“小产权房”等现象只是国家土地收益与集体土地收益竞争的结果、那是违章建筑查处问题,即使在允许农民出卖住宅以后有人借出卖住宅之名行房产开发之实,那仍只是规避法律的违章建筑的查处问题。说到底,后两点理由所涉及的都是执法不严的后果,不应当通过限制农民财富自由来化解,实际上也不能如此化解。


    但是前两个理由则事关社会正义,对我们这样一个有着九亿农民的社会主义国家来说意义非凡。关于第一个理由,虽有学者通过理论论证,直接否认土地的社保色彩,[12]但谁也不能否认的事实是,我国仍将在一个较长时间里依赖“土地承担社会保障”解决绝大多数农民的居住问题。[13]所以宅基地使用权分配制度的社保色彩不容否认。虽然接受其社保特性,但有学者认为,无偿分配的宅基地使用权如同一次性福利,“宅基地使用权申请并取得以后,其生存保障的使命即告终结”。以后如何处分应悉听尊便,所以仍可自由转让、继承。[14]笔者认为此种观点不妥。养老保险金到手后固然可以自由处分,但养老保险金领取权却断断不可处分,而宅基地使用权之本权和其主体“户”的存灭同其始终,与该领取权互相类比才相称。第二个理由也有其意义—我们在尊重农民群众对自我生活决策自由和能力的同时,也要承认拥有数千万文盲的农民阶层在买卖住宅这么重大的交易中谈判能力是低下的,至少比一般的城镇消费者低下得多,所以给予特殊保护也在情理之中。在宅基地上私权交易中,不允许宅基地使用权的直接买卖,引导农民保留宅基地使用权之本权,使其因地租增加或征收补偿而受益,才能确保农民在城镇化发展中享受应得的利益。[15]


    此外,笔者认为还有三个理由决定了宅基地使用权应不可转让甚或继承(但是由集体内部符合宅基地申请条件的农户受让或继承则为例外):其一,土地有时而尽,人却生生不息,如果允许这种无偿分配的使用权自由转让或继承,就会使我国宅基地授还制度只有授出而没有回收,所有宅基地可能都有去无回,不用做复杂的运算也可以知道这种福利分配思维必然难以为继。我国古代就有类似的教训—隋唐时实行授田制度,将分与农民的田地分为露田和桑田,桑田为永业田允许自由买卖,露田则于丁亡时由政府收回,随着人口膨胀,政府手中“公有”的露田迅速转化为永业田最后导致授田制的崩溃。[16]其二,如果允许宅基地使用权转让、继承,则其原本模糊的规定性将会更加模糊。比如其存续期限,目前立法上语焉不详,各地做法也不一,有学者总结说已在习惯法上成为无期限限制,这是一种无可奈何的总结,与上文理由“其一”中的“土地有时而尽”也相冲突。这个期限问题在本权依制度目的相对静止时,如下文所述并非不可确定,但是一旦放开本权的转让、继承,则只能像目前一样依靠不合理也不合立法目的的“习惯法”填补制度空间了。[17]其他如宅基地使用权的主体、有偿使用等问题都还需要专门澄清,其中大部分工作只有在宅基地使用权本权静止的状态下才有效果。其三,非如此不足以维护“一户一宅”的重要原则。在我国人口对土地的巨大压力面前,“一户一宅”原则是遏制土地浪费的一道生死攸关的闸门。许多学者被房屋继承、转让造成的宅基地用益流转所迷惑,动辄主张“一户一宅”脱离现实,应予废除。笔者认为,我们应当悉心体认现行法规定“一户一宅”的真实意旨,即一户只能有一处具有社保特性的“宅基地使用权”,而不是任何农户都只能分别拥有一处房屋,如果把现行法的规定理解为在结果上消除两极分化以实现形式上的平均,那简直是对法律的贬低。理解了“一户一宅”的真实意旨,也就能理解禁止有社保特性的“宅基地使用权”自由流转的必要性,原本停留在表层印象的人也可能会做积极的探索—怎样才能既维护“一户一宅”、维护宅基地使用权的社保特性,又满足宅基地上私权流动的现实需求?而不是一见私权流动就将“一户一宅”的闸门一拆了之。

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