行政合同的性质(2)

    根据上述行政行为的内涵分析，就比较容易解决行政合同行为的归属问题。行政合同是行政主体与行政相对方基于相反方向的意思表示达成的协议。行政合同的主体包括行政主体和行政相对方；行政主体关于行政合同的缔结、履行、变更、解除的意思表示和相应的行为都是基于行政职权的要求；行政合同的法律效果是设立、变更、终止具体的行政法律关系。因此，行政主体所为的行政合同行为具备行政行为的三个要素，属于行政行为的范畴。
    行政合同是依合意，双方的意思表示对行政合同的成立具有同值性，行政主体和行政相对方都同等地受到行政合同的约束。从其成立方式和产生的法律效果看，具备合同的本质要件。从这种意义上理解，行政合同又是一种双方法律行为。[9]
    我国现有的行政法论述尚有称行政合同是一种双方行政行为的。[10]笔者以为，此种归类方法是对民法理论关于民事行为分类方法的生搬硬套。行政合同是行政主体和行政相对方的协议，其中行政主体缔结和履行合同的行为是行政行为，相对人的合同行为因其主体的非行政性而不是行政行为。所以，行政合同是“双方行政行为”的说法不符合行政行为的内涵，混淆了行政合同的性质在不同层面的凸现。
    二、行政合同的行政性
    行政合同是一种行政行为，其行政性表现在以下几个方面：
    1．行政合同建立的基础和目的是行政法律关系。
    行政主体依法享有合同所涉事项的行政职权，才能与行政相对方就实现行政管理目标的方式、步骤等部分内容达成协议，法律法规规定的行政职权是行政合同订立、生效的前提。行政合同成立之前，双方之间已然是行政法律关系中管理者与被管理者之间的关系，行政合同只能发生在管理者的职责范围之内。所以，行政合同是在法定的行政法律关系范围内，在具体的行政法律关系主体之间产生，以业已存在的行政法律关系为基础。
    行政合同的目的是实现行政职责，完成行政任务。虽然行政相对方的行为目的是自身利益，但因其依附于行政目的而实现，不具有独立性，不能影响行政合同目的的行政性。在民事合同中，政府不能为合同确立目标，不同的法律关系主体在自愿的基础上，从各自的利益出发，经过要约、承诺、协议等环节便可订立合同。而行政合同必须体现国家的政治目标和经济目标，如农业承包合同就是搞活农村经济这一行政目标的具体体现，国有企业的承包租赁合同就是建立社会主义市场经济这一总体目标的具体化。
    行政合同是连接行政职权和行政目的的行为方式，是将行政法律关系以合同形式具体化、特定化的过程，其法律效果是某一具体行政法律关系的发生、变更或终止。行政合同规定的事项包含特定的行政内容，其中的权利、义务、手段、责任等具有行政特色。如建筑公司与城建部门签订的公共工程承包合同，城建部门必须享有对该项工程建设的管理权，合同成立后，建筑公司承担该工程的建设任务，城建部门给予必要的协助并支付相应的报酬。而城建部门对该项目的管理权并未消失。
    2．行政职权在行政合同履行中依然起着主导作用，表现为统治者特权。
    根据法理，行政法律关系的形成在绝大多数情况下是以法律规范的规定为前提的，立法机关的立法行为所产生的行政法关系对于双方主体是平等的，不存在一方优越的问题；而且，根据人民主权原则，行政权作为国家政权的组成部分，亦来源于公民权利，是公民权利特定的转化形式。因此，从抽象角度或者终极意义上理解，行政主体和行政相对方享有平等的法律地位。但平等不意味着权利义务的对等，在具体的行政法律关系中，行政主体可依单方面意志作出行政行为。[11]在具体的行政合同法律关系中，行政主体也有权单方面作出某些行为改变现存的行政法律关系，这就是行政主体在合同关系中享有的统治者特权，主要包括下述内容。