行政立法程序调整对象重考(4)

　　
　　二、近年的立法例——日本新设行政立法程序制度的主要内容
　　
　　归纳上述部分的内容，可以看出，笔者的对行政立法程序制度的观察角度主要在于作为国家行政机关系统与其外部的社会成员之间的关系方面，具体而言，本文由此关注的是：①行政立法程序制度中是否设置有外部化程序性装置，这决定着社会成员对该程序的参与是否成为可能以及相应的参与权是否可以成立；②行政立法程序制度是否以实质性的法规范为调整对象，这决定着其是否真正能够全面地调整权利利益，同时也决定着的参与是否具有实质性价值。
　　其实，观察发达国家的相关法律制度，可以发现这些国家的行政立法程序制度的制度建设重点也就在这两处。从近年来的立法例看，日本2005年修改1993年颁布的《行政程序法》，其中新增加了被称之为“公开征集意见等程序”的行政立法程序制度(以下简称“新设行政立法程序”)。这一新设行政立法程序的内容以及立法过程中所表现出来的立法动向，也可以佐证上述论点。
　　
　　(一)新设行政立法程序的调整对象
　　日本的《行政程序法》成立于1993年。成立之时，该法律中被设定的调整对象是行政处分(分别是对申请作出的处分和不利益处分，近似于我国《行政诉讼法》中的具体行政行为)和行政指导。这些内容都不触及行政立法制度。2005年该法律经修改，新设行政立法程序部分。
　　该新设行政立法程序首先在原来的《行政程序法》的条文中，增加了调整对象的条款(第2条第8项)，划定了其所要规范的行政立法的范围。该项内容规定，行政立法程序所要规范的对象是“命令等规范”。而所谓的“命令等规范”是指内阁或行政机关制定命令(包含规定了处分要件的告示)或者规则、审查基准和处分基准，以及行政指导指针。这些规范的内涵具体如下：
　　1．依据法律制定的命令(包含规定了处分要件的告示)或者规则
　　具体而言，作为该项调整对象的命令是指“依据法律制定的命令(包含规定了处分要件的告示)或者规则”。在日本的法律制度中，命令一词尽管具有多种多样的含义，但作为严格的法律规范而言，所谓命令是指政令(内阁制定的行政法规范，其效力优先于其他命令)、内阁府令(总理大臣制定的行政法规范)、省令(各个省的大臣制定的行政法规范)和规则(行政委员会、人事院、会计检查院等独立的行政机关制定的行政法规范)。由于制定这些正规的行政规范必须具有法律的委任，因此，“依据法律制定的命令”的表述明确意味着无法律委任而制定的任何行政规则都不在“法令”之列。而且，命令本身还包含依据法律制定的告示。这里所谓的告示是指国家行政机关将其意思或事实登载于官报上，正式告知不特定多数人的一种形式的规范。而“或者规则”中的“规则”，是指都道府县等地方公共团体的执行机关制定的规则。
　　2．审查基准和处分基准
　　除了命令与规则之外，审查基准和处分基准也是行政立法程序所规范的对象。《行政程序法》在1993年颁布时，其中专章设置了对“对申请的处分”的规定，其中第5条第1款要求“为了依据法令的规定判断是否给予申请请求的许可认可等处分，行政厅应制定必要的基准”。2005年，日本国会将此内容修改为“行政厅应该制定审查基准”，强化了行政厅的审查基准制定义务。新设的行政立法程序部分进一步将此与政令等行政命令置于同样的规范对象范围之内，要求其在制定过程中也需要服从下述的意见公开征集程序等制度的要求。同时，该法律第2条第8项还增加设定了审查基准和处分基准的定义。依照该项规定，所谓审查基准是指“根据法令的规定，判断对申请之请求是否作出许可认可等处分时必须的基准”。所谓处分基准“是指根据法令的规定，判断是否作出不利益处分以及作出怎样的不利益处分时必须的基准”(第2条第8项第3目)。《行政程序法》在第3章对不利益处分所设置的程序制度中，颁布之时就要求“为了根据法令的规定判断是否作出不利益处分或作出怎样的不利益处分，行政厅必须努力制定必要的基准且予以公布”，2005年该项内容被修改为“行政厅必须努力制定处分基准并予以公布”，同样强化了行政厅的处分基准制定义务。