行政立法程序调整对象重考(5)

　　但是，《行政程序法》并不是将所有的审查基准和处分基准都置于规范的范围之内，其所针对的只是被公开的审查基准和处分基准(第3条第2款第6项的适用除外规定)。
　　3．行政指导基准
　　行政指导是日本行政活动中行政机关广泛采用的一种方法。为了将此纳入法治主义的规范之中，1993年《行政程序法》专设一章，将行政指导也设置为调整的对象，并且规范的内容不仅止于程序部分，在一定程度上还扩展至实体内容。2005年，国会在新设行政立法程序部分，将“为了实现同一个行政目的，当需要对多个符合一定条件的当事人作出行政指导时，应该构成该行政指导共同适用事项的内容”，即行政指导指针也归入该程序制度调整的“命令等规范”对象范围之中。
　　由于新设行政立法程序的上述调整对象扩展了《行政程序法》1993年颁布的范围，因此也导致这些对象行为的主体也随之扩展。2005年新设行政立法程序所针对的行政机关的范围，不仅把原本不包括在内的会计检查院等也归入规范范围，而且广泛至国家层面上的内阁、各府和省、厅、委员会、人事院，以及由此涉及到的府省等的机关和职员。
　　
　　(二)新设行政立法程序的基本原则及内容
　　新设行政立法程序主要体现为由8个条文构成的第6章。概括而言，在2005年修改的《行政程序法》中，新设行政立法程序具体由一般原则、意见公开征集意见程序、对提出意见的考虑义务以及结果公示义务等部分组成。
　　1．基本原则
　　新设行政立法程序要求行政机关在制定命令等规范时，必须遵守两项基本原则。
　　第一，与法令相符合的原则。该原则要求在制定命令等规范时，相应机关必须使该命令等规范与构成其制定根据的法令的宗旨相符合。这里所指的“构成其制定根据的法令”，不仅限于委任命令规定委任根据的具体条款，而且还包括依据该命令等规范制定的制定实施制度的法令。同时，该原则还要求命令等规范与构成其制定根据的法令的宗旨相符合，这不仅仅是指与“法令的用词”相符合，而且要与从法令制定时相关的立法说明和讨论中可以认识到的宗旨相符合。
　　第二，适应社会经济情势原则。在命令等规范制定之后，相应的制定机关还因此承担着在此之后必须根据社会经济形势的变化，在必要时检讨该规范的内容以确保其具有合理性。这项基本原则要求行政制定的规范能符合时代变化的需要，始终处于良好施行的状态之中而不是一旦颁布之后就无视其之后规定的内容是否依然与社会的变化和发展相吻合。
　　2．意见公开征集程序
　　意见公开征集程序由两个阶段构成，即初步方案公示阶段和意见提出阶段。
　　(1)初步方案公示阶段。新设行政立法程序首先针对制定命令等规范的机关设定了基本的程序性义务，要求在制定这些规范时，相应的制定机关必须预先公示该命令等规范的初步方案(是指将以命令等规范方式表现出的内容)以及与此相关的资料、规定意见(包含信息)的提交地址及为提交意见所设置的期间(即“意见提交期间”)，广泛地征集一般的意见。
　　初步方案公示是一项程序性义务，必须预先公示的命令等规范的初步方案必须具有“具体且明确的内容”，并且必须明示规范的标题名称以及构成其制定根据的法令条款，以此明确地表明了重视初步方案内容的基本立法立场。
　　这里，“具体且明确的内容”是该新设行政立法程序对初步方案提出的明确要求，其要求命令等规范的制定机关所公布的初步方案内容须经充分反复研讨精炼而成，且普通的国民也能够容易地理解其内涵。反之，在公示的初步方案中内容不具体或部分内容不明确的情况下，即使在形式上初步方案已经被公布了，但仍然不能被认为已经履行了该项程序所要求的“公示该命令等规范的初步方案”义务。
　　由于行政立法涉及到的事项非常复杂，其中时常会存在与初步方案公示的要求不相一致的情况，因此，为了避免采用划一僵硬的处理方式，新设行政立法程序也设置了一定的例外情况，即设置了不适用 上述初步方案公示程序的特别规定。这些规定有：①在公益方面存在紧急制定命令等规范的必要而难以实施意见公开征集程序时；②因规定有应该缴纳钱款的法律制定或者修改，需要就构成该钱款数额的计算基础的金额、比率和计算方法，以及其他有关该法律施行的必要事项，制定命令等规范时；③根据预算的规定，为了作出钱款的给付决定，需要就构成该钱款数额的计算基础的金额、比率和计算方法以及其他的事项制定命令等规范时；④根据法律的规定，经过内阁府设置法相关条款或者国家行政组织法相关条款规定的委员会等机关的合议而制定的命令等规范中，为了调整相反利益拥有者之间的利害关系，根据法律或政令的规定，由各自代表这些利益拥有者或公益的委员所组成的委员会等机关经审议，认为需要制定政令规定的命令等规范时；⑤制定与其他的行政机关就实施意见公开征集程序所制定的命令等规范实质上属于同一命令等规范时；⑥根据法律的规定，就法令规定的适用或准用方面必要的技术性替换事项，制定命令等规范时；⑦因作为制定命令等规范根据的法令的规定被削除，由此当然必须废止该命令等规范时；⑧因其他法令的制定、修改或废止而就当然必须对规定所作的整理以及其他不需要实施意见公开征集程序的轻微变更，制定以政令所规定的事项为内容的命令等规范时。　　(2)提出意见阶段