省级以下法制机构在政府工作中的定位及其思考(9)

　　（2）人员配备问题
　　结合前文所提及的《湖北省县级政府复议机构调查报告》，笔者认为，在法制机构人员配备方面存在如下问题：：
　　一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府基本上未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40—70人，地市政府法制机构一般为10—20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是身兼数职。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。
　　二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求，职前大学法律本科毕业生的比例不高，大部分法制人员都没有通过国家司法考试。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构，35岁以下的法制工作人员寥寥无几。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，仅有《公证法》第十九条规定具有本科以上学历，从事法制工作满十年的公务员，已经离开原工作岗位，经考核合格的，可以担任公证员。一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。法律专业毕业的人才也很难留在经济欠发达地区从事基层工作。
　　三是法制工作人员专职化程度不高，力量薄弱，与政府是否是隶属关系没有理顺。以湖北省为例，由于有的县级政府法制机构是在政府办公室内设，并没有明确的定编，因此全省县级政府法制机构定编数无法准确统计。目前，在县法制办或法制科任职的，全省281人，平均每个县、市（区）只有2.78人。其中包括37名县政府办公室副主任兼任法制办主任而主要精力不在法制办的，还包括7名兼职从事法制工作的，以及为解决职务待遇只在法制科挂名的。人员配备各地差别也较大。按281人计算，在岗人数在4人以上的有25个县市，占24.7%；在岗数3人的有36个县市，占35.6%；在岗数在2人以下的有27个县市，占26.7%.（其中13个县市在岗数只有1人，并且其中6个县市只有一名兼职人员）。281人中，直接从事行政复议工作的人员只有72名专职和92名兼职的，共164人，平均一个县只有1.6人。离省政府若干意见的要求（3名办案人员）相差太大。281人即使全部用来负责行政复议工作，也达不到省政府的要求。
　　对上述存在的问题，解决办法有以下三点：
　　一是改变“倒三角”的工作体制，将依法行政工作重心下移，加强基层政府法制机构设置。要在全国范围内的乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3—5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。
　　二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。首先修改《地方各级政府机构设置和编制管理条例》第七条关于“县级以上各级政府不得要求下级政府设立与其业务对口的行政机构”的限制性规定，增加“法律法规另有规定的除外”的弹性条款，由国务院科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。
　　三是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。建议建立全国法制系统内部的干部任职交流制度，让经济发达地区的法制干部到经济欠发达地区的法制机构挂职锻炼。