（二）学前教育是儿童人人享有的一项重要权利
随着科学研究不断更新关于儿童早期价值的知识，联合国大会在随后的多个正式文件中明确了学前教育权是一项重要的儿童权利。首先，“联合国儿童权利委员会”①在出台的监控报告②的指导意见中（theGuidelinesforPeriodicReportsrevisedin1996）指出，“国家要努力为幼儿提供早期教育和发展服务，特别是对那些处境不利的幼儿”。[23]在此指导意见下，很多国家已经开始在监控报告中提交关于本国学前教育事业发展的信息。监控报告的指导纲要分别在2005年和2010年进行了修订。在最近一版的指导纲要中，委员会要求各国报告本国为确保儿童全面享有从学前教育到中等教育、职业教育的权利而制定的法律、政策及其执行状况，制定的教育质量标准，提供的财力和人力资源等情况。[24]更重要的是，联合国儿童权利委员会在2006年第四十次会议上颁布了《第7号一般性意见：在幼儿期落实儿童权利》（GeneralCommentNo.7(2005)：Implementingchildrightsinearlychildhood）。关于学前教育权的阐述在该文件第28条得到了集中体现。
“公约承认儿童教育的权利（therightofthechildtoeducation），小学教育应该是义务并且面向所有儿童免费的。委员会欣赏那些为所有儿童提供一年免费学前教育的缔约国。委员会认为童年早期的教育权从儿童出生就开始，并且与儿童最大化发展的权利密切相关。”[25]
尽管该意见考虑到世界范围内缔约国的实际情况，并未要求缔约国提供面向所有儿童的免费学前教育。但是意见准确地陈述了委员会认为儿童拥有学前教育权的立场。这一论述也得到了联合国相关机构组织的支持，他们认为第7号一般性意见有利于提高早期教育项目和机构的数量和质量。学界也认为该意见是用来监测和指导儿童权利公约（特别是儿童早期的权利）实施状况的良好工具，能为早期教育的实施提供具体的指导。[21]42通过该文件，委员会阐明，早期教育和保育是一项法律权利，对所有幼儿不加歧视地提供高质量的早期教育和保育是儿童终身学习的基础。
回溯与《公约》相关的国际章程发展历程，可知随着儿童研究的进展和国家责任的凸显，儿童早期拥有接受学前教育权利这一事实业已确认。在论证其内涵时，《公约》及其相关文件始终从所有儿童共享的机会、高质量的学前教育服务两个层面展开，因为受教育权包括机会和内容两个维度。受教育权不仅仅关心儿童能否入学（入园），也关心儿童在教育机构中能否接受一定内容的教育。尊重儿童接受学前教育的权利，既要关注抽象的机会也要关心过程中的质量。学前教育机会的可得（accessible）包括入园资格不歧视、实际可得（距离的便利性）、经济可得（教育免费），而质量则考察学习成就、教育过程和教育环境。从这个意义上可知，实施和保障儿童接受学前教育的权利，不仅是要提升入园率，更应考察儿童以什么代价入园、入什么质量的幼儿园。以增加家长负担、降低质量水平的普及谈不上儿童接受学前教育权利的落实。
（三）高质量学前教育过程提供儿童权利实现和践行的机会
学前教育是儿童进入社会的第一个重要场域，教师和同伴是儿童的“重要他人”，幼儿园中的学习和生活是儿童权利发展的重要途径。在学前教育过程当中，儿童权利是否能够得到保护，儿童是否能够成为实践权利的主体，与学前教育的质量高度相关。高质量的学前教育过程才能提供尊重儿童作为权利主体的师生关系，才能为儿童提供蕴含了充分的权利实践机会的教育生活和支持儿童实践权利的教育内容。
以《公约》中最能显示儿童形象转变的“参与权”为例进行分析。儿童参与权意指儿童参与家庭、文化和社会生活的权利，儿童有权对影响儿童的一切事项自由地发表自己的意见，儿童也有权要求成人倾听和参考自己的意见。“儿童”不再是边缘化的，而是社会和政治行动者，是一个有观点的人、一个决策者。在幼儿园中保障和发展儿童的参与权，首先需要革新利益相关主体的儿童观。《公约》之前的国际条例都倾向于将儿童视作是待完善的，缺乏独立性、理性、自主性的个体。这种被动的儿童形象塑造了目前主导托幼机构的儿童观误区。《公约》从当代儿童研究中汲取了养分，实现了儿童观的重大突破，从儿童的声音和儿童的行动两个层面重构了儿童作为强有力的社会行动者的形象：儿童能够建构他们的社会世界；他们能参与社会进程；儿童是独立的个体，而并非私有财产；他们能发出多样的声音而不是一个集体无差别的声音；应该给予童年与成年同样高度（如果不是更高）的优先权。理念是行为的基础，要在托幼机构中保障儿童的参与权，首先就要对托幼机构管理者、教师和家长进行培训，对他们的儿童观进行改造。实现儿童参与权还需要对托幼机构中的教育内容和关系进行调整。从社会文化理论的观点来看，儿童是否能够获得参与的权利受到社会和文化情境的影响。若未给儿童提供充分的空间、支持和机会来表达他们的看法，儿童就无法发出声音，建构自己的身份。[13]同时，将儿童视为行动者也要求成人根据儿童的能力提供一定的帮助。因此，要实现幼儿在教育中的参与权，托幼机构中的师幼关系应向着民主、平等的共同生活样态转变，让儿童能充分参与到托幼机构教育内容的选择、环境创设等诸多环节当中。
三、儿童权利导向的学前教育财政政策的应然价值取向
如上所述，儿童拥有的学前教育权，体现在学前教育的机会、内容和关系之上。学前教育权利从一种道德应当和法律要求走向现实可能，需要社会制度提供保障，尤其需要建立儿童权利导向的学前教育财政政策。只有在价值取向上满足一定的规范性要求，并在政策方案的设计和实施时坚持这种价值取向，学前教育财政政策才能实现促进儿童权利落实的功能。
（一）以儿童为本，儿童利益最大化
学前教育财政政策是教育政策体系中的组成部分，旨在促进学前教育的发展。而教育，在其本源意义和终极目的上，乃是促进人的全面发展，实现人的尊严和个性的完满。一切教育政策，都应将“以人为本”作为最为根本的价值取向，学前教育财政政策亦不例外。“以儿童为本”应是学前教育财政政策的根本价值取向。学前教育财政政策，处理的是与儿童密切相关的机构、人、资源及其之间的关系。“权利提供了一个透镜，所有影响儿童的事务都应该经由其进行检视和解决。”[8]从儿童权利理论出发，一切与儿童相关的群体、机构都应该“以儿童最大利益优先原则”为行动准则。