破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移(8)

六、完善制度，明晰土地产权是促进农民分工分业和有效转移的关键
土地是人类赖以生存的基础，是深化农村改革的核心，也是促进农民分工分业和有效转移的关键。根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元化主体和界定不清等问题。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地属于哪些产权主体所有，显然《宪法》和《民法通则》规定得太原则和笼统。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两人以上农民集体经济组织所有的，可以属于该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，也可以看出土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。由于农村土地产权存在多元主体和主体交叉现象，各地在土地流转过程中出现这样那样的问题也是在所难免。笔者认为其解决办法应从以下几个方面打开思路。
首先，要理顺土地产权关系，坚持承包经营责任制。产权就一般概念而言，即财产权的简称。指具有物质内容与经济利益相联系的民事权利，包括以所有权为主的物权、债权、继承权等，是一定社会的物质资料占有、使用、收益和处分关系的法律表现。企业产权，根据其归属和占有主体不同，分为原始产权（终极所有权）和法人财产权。产权理论认为，有什么样的产权制度，就有什么样的经济运行机制、经济组织、经济行为和经济实绩。现代企业产权制度的要求，是以所有权与财产权分离为前提的。据此，笔者认为目前我国按《农村土地承包法》推行的土地承包责任制符合现代产权制度的特点，土地所有权归集体，土地产权的占有、使用、收益和处分等几项权能归农户，产权关系是明晰的。但这里的问题是，包括《宪法》、《民法通则》和《农村土地承包法》在内的法律规定，拥有所有权的集体归属不清，“集体”这个概念成了一个虚置的现象。农村基层组织的划分本身是以人口和土地为背景的，集体经济的收益分配只限于内部成员，不是任何人都可以分享的。由于土地所有权者的主体模糊，一方面是造成各地在土地流转中，出现所有者主体多元化现象，村集体经济组织的合法权益受到侵害；另一方面是农民作为土地使用权的拥有者，由于过于分散和与之服务的集体所有者的权责不到位，因此在土地流转和征地拆迁中，始终处于弱势地位。
笔者认为，我们应毫不动摇地坚持家庭承包经营责任。因为它既不同于合作化运动中的小农经济和小私有制，也不同于人民公社化之后的集体经济，而是既吸收了二者的优势，又克服了二者局限性的一种创新方式。在法律层面，要在进一步修改完善现行有关法规的同时，结合即将出台的《物权法》等明确农民土地财产权包括占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权与土地承包经营权的物权关系，特别是要明确土地承包权的转让、出租、入股、抵押等处分权的权益，并建立切实可行的农村土地承包权法律帮助制度。土地是农民最基本的生产资料，是他们维持生计的依托。切忌走私有化的路子，因为土地私有化不仅不符合我国国情，反而还会导致农民赤贫，激化效率与公平的矛盾，搞乱业已形成的大好经济形势。
其次，要明确责任主体，将土地所有权划归村集体。应当承认，近些年在农民土地流转和征地拆迁中，除了现行法规政策过分强调政治效应外，主要问题就是模糊了集体这个农村土地所有者权益的人格化，农村集体和农民的合法权益屡遭侵害。与此同时，村级集体经济被严重削弱，村民自治很难深入开展。为此，笔者认为应结合农村实际，将土地集体所有权明确界定给村集体经济组织，并以法律的形式固定下来。长期以来中国农村经济制度三级所有队为基础的模式，虽然在体制上没有大的调整，但通过改革开放以来的实际运作，村作为一级完备的自治组织和基层组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》对其组织形式和职能职责都有明确规定。加之近些年，各地在“精镇、强村、弱社”改革思路的推动下，村级规模扩大（江津市多数村均在3000－5000人以上）、自治职能增强，而经济合作社基本丧失了“基础”地位，乡镇作为一级政权组织，不完全具备农村集体经济组织的特征，既没有获得土地产权的资格又不可能在土地承包经营中承担任何责任，责权利关系很难贴身到位。