理人。尽管在国家、基层组织、与农民的三层关系中，农民总体处于弱势。但是，在国家逐步绕开基层组织的项目输入中，农民是否顺利对接国家的资源输入，恰是资源流变过程中极为关键的一个环节。缺乏农民视角，缺乏对国家、基层组织与农民之间所形成的多重关系的认识，也就难以理解资源流变过程中所形成的治理困境。
三 消极作为与“不出事”的逻辑
消极作为是指基层干部在乡村治理中表现出消极敷衍的心态及行为，他们遵循“不出事”的逻辑而不主动介入公共事务。消极作为下的基层组织则类似于“维持会”，村干部的角色更像是“撞钟者”（吴毅，2007b）。当前，消极主义和策略主义是处于“夹心层”的基层组织普遍具有的心态，乡村干部“不得罪”（王会，2011）与“不出事”（贺雪峰、刘岳，2010；钟伟军，2011）的行为逻辑盛行。在国家输入资源的过程中，一些村干部不仅没有主动争取的意愿，而且对于一些完全分配性的资源也尽量回避，使得资源与农民无法实现对接，农村公共服务难以获得改善。
在北镇调查时，乡镇书记、镇长告诉笔者，很多“一事一议”的项目，只要村级组织上报，乡镇书记、镇长再向县里各个部门做点工作，基本上都能获批，但他们每年积极动员各村争取这些资金项目，一些村级组织总不为所动。以2011年村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目计划申请为例（见表1），北镇12个行政村中，北村、庙村、石村、东村、洞村、窑村、福村等7个村提出项目申请，并全部获批。然而，其他5个村在近5年从不主动申请项目。用包村干部民政办李助理的话说，“他们从来没有主动和我们这些包村干部说说村里有哪些需要，让我们一起帮忙争取一下什么项目，总是连个人影都找不着，甚至把项目申请下来赶着给他，他们都不要，一点积极性都没有”[4]。岭村村主任在访谈中毫不掩饰的说，“我才不去争取什么项目，很多项目送我都不要”。[5]
表1 北镇2011年度拟开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项
目计划申请总表
项目 项目总额 资金来源 总计 村民筹资筹劳 426020 1742900 81970 198100 28980 87200 57400 344400 88340 382900 76600 215500 37920 207500 54810 307300 拟奖补资金 2168920 1084460 280070 140035 116180 58090 401800 200900 471240 235620 292100 146050 245420 122710 362110 181055 受益农户 筹资总额 筹劳总额（折资） 小计 3253380 1 869 1、北村四组水泥桥 420105 365 2、庙村十二组桥 174270 101 3、红村5组排涝沟工程 4、福村河道治理工程 602700 216 706860 338 5、洞村河道治理 438150 482 6、东村漫水桥工程 368130 157 7、窑村1-4组自来水 543165 210
注：本表数据来源于北镇经管站统计上报的汇总材料。
这7个村庄中，除了庙村[6]以外，其他6个村庄在北镇都属于拥有相对固定集体经济收入的村庄，一般年收入在15万-100万不等。而像沟村、岭村等集体经济较差的村，几乎没有村集体收入，完全依靠上级转移的财政支付来保障村务的勉强运转。这些村一般也都不愿意申请项目，比较消极。
农村税费改革之前，村庄的公共品供给主要依靠从村民手中提取的“公益金”与“两工”（义务工和积累工），农业税费改革以后，这两项
都被取消，国家出台了“一事一议”制度与财政奖补制度[7]，试图建立政府资助、农民参与、社会支持农村的公共品供给制度。“一事一议”制度设计的目标是在国家投入的基础上，鼓励地方积极配套与、民众参与共同推进农村的公共品供给，并坚持农民自愿的选择，以避免农民负担的增加。按照财政奖补制度规定，财政奖补资金只占项目总额的1/3，剩余2/3由村级组织通过“一事一议”制度进行筹资筹劳，且对农民的筹资酬劳有着限额规定。D市限定了2012年村级公益事业建设“一事一议”筹资筹劳上限标准：筹资90元/人·年、筹劳10个工日/劳动力·年、以劳折资50元/工日。2010年，其筹资限额则只有70元/人·年。然而，无论是多少元的限额，“一事一议”筹资酬劳的制度在基层都无法落实。税费改革之后，基层组织几乎没有任何能力从农民手中筹集资金。因此，集体经济薄弱的村庄并无能力承担相应的配套资金，也就无法承接相应的项目。如此一来，“一事一议”和财政奖补制度，在集体经济薄弱村庄，并未实现“雪中送炭”，而对村集体经济较强村庄来说，却是“锦上添花”。项目分布在贫富村庄之间的差距越拉越大，村庄公共品供给需求与国家资源输入的供给目标脱离，农村公共品供给结构出现严重失衡。
此外，项目的实施通常涉及到村民的一些配合性工作。然而，当前农村普遍遭遇钉子户无法治理的困境，导致项目实施难度大大增加甚至无法实施，这成为乡村干部实行消极无为应对资源输入的另一重要原因。调查发现，因为少数钉子户无法治理导致公共品供给失效已经成为当前农村的普遍现象。用村干部的话说：“凡是与老百姓打交道的地方，涉及到一点利益，就有可能被刁难”。
案例1 2007年，岭村通过上级政府争取到了一个“村村通”项目，该项目将1993年所建的7米宽的土坯路改成6米宽的柏油路。10多年来，土坯路的两侧路基日益被在路边种田的农户蚕食，目前路基只剩下5米左右。村干部对沿线40多户农民做工作，然而直接同意退出来的老百姓却只有五六户，十多户提出惊人的赔偿条件，退让二分地就要5000元赔偿。其他农户表示“别人给什么标准，我也得给什么标准，如果他们都让地，我也让地。”岭村村干部几次向乡镇党委书记、镇长请示，镇党委书记还
亲临现场查看，但最后的答复是，尽力做群众工作，坚决不能让群众上访。最后，思想工作失败，原本6米宽的道路规划改成了4米。路面工程结束，路基两侧排水沟修建工作又遭遇村民阻挠。排水沟要占一定的土地面积，农民又一次提出赔偿要求，还有少数人坐地起价。村民与村干部谈判最终破裂。工程中断一个多月后，施工方无奈撤离，双红线公路也因此成为一条没有排水沟的残缺公路。
在案例1中，岭村公路及排水沟修建过程，村干部只是要求农民退还其侵蚀的集体土地，合情合理也合法，但遭到农民抵抗。最后，他们不得不妥协与退让，直至最终放弃。
2012年夏天，接连几场大雨过后，岭村公路上的积水无法排出，全部流向了两旁的玉米地，最终导致玉米根部全部浸没在雨水中，发生溃烂。村民怨声载道，但是乡村组织已无能为力。受这一事件的影响，岭村村干部参与村务的积极性深受打击，原村主任刘诚随后主动辞职。
岭村的村干部之所以妥协，甚至直接放弃项目资源的输入，主要原因在于遭遇一些谋利型的钉子户问题，而这在北镇已是普遍的情况，一些无需任何配套资金的纯粹分配性的惠农项目也遭遇同样的困境。[8]少数钉子户的漫天要价使得乡村组织难以承担公共品供给中的对接成本。岭村村干部在治理钉子户的困境中曾经几次请示过乡镇党委书记、镇长，寻求解决办法。然而，乡镇的当前中心工作是维稳，而不是改善农村公共品供给，他们不仅没有提供帮助，而且要求乡村干部保证农民的不上访。这也意味着，村级干部如若采取强制手段进行修路，一些农民可能就会上访，这是基层政府更不愿意看到的。换言之，在村庄公共品建设中，类似“拔钉子”这样的行为，得不到乡镇的支持。这似乎产生了这样一个悖论，一方面乡镇积极鼓励村级组织争取项目资源以改善农村的公共品供给，另一方面在遭遇“钉子户”的治理困境中，却又成为“甩手掌柜”。这与当前高压的维稳体制紧密相关，相比于信访考核的“一票否决制”，如若因为项目建
设而引发农民上访甚至群体性事件，对他们来说这是得不偿失，因此，项目建设的重要性则被搁置。
与此同时，村庄的公共品建设也难以能获得民众的支持。作为资源分配的主体，农民本应是国家资源输入的直接受益者，与其利益最为关切。但在资源分配体系当中，绝大多数的农民却是一个被动的接受者，而不是参与者，更不是主导者。农业税费时期，由于村庄公共品供给建设的资金来源主要是基层组织对农民的税费提留，农民通常十分关心这些税费提留的用途以及具体开支情况。取消农业税费以后，资源下乡主要成为乡村组织与上级政府之间的互动过程，项目资金的争取通常是乡村干部动用私人关系网络争取而来，农民自身并没有投入任何人力、物力、财力参与公共事业的建设。因此，在资源输入建设中，遭遇“钉子户”，并直接侵害他们手中的“利益”，随着乡村社会的日益原子化，村民之间“不得罪”的逻辑盛行。不过，当前农民已经发生分化，农村社会中一些“聪明人”恰恰抓住了资源下乡中的获利机会。他们深谙当下基层组织面临的自上而下的高压维稳困境，从中找出他们的软肋进行利益博弈，以争取最大的好处，成为乡村分利集团中的一大主体。这些日益崛起的钉子户、上访户等主义者，并非简单是因为个体利益受到了侵害，更非是为了集体利益的维权斗士，其真实动机主要在于分割、蚕食国家和地方的各种流变资源，而基层组织的消极作为与普通村民的“沉默”则大大鼓励了“钉子户”的行为逻辑。
由此，村级组织的消极作为造成以下三种后果，一是少数机会主义钉子户的无法治理造成国家资源的无效利用和极大浪费。二是少数机会主义钉子户的行为逻辑将会进一步产生示范效应，乡村治理陷入恶性循环。三是农村陷入公共品供给短缺的窘境，给群众的生产生活造成了严重的影响，有些甚至危及到群众的生命安全。新一轮由公共品供给短缺造成的治理性危机反过来酝酿新的基层政治合法性困境（田先红等，2009）。消极作为中的基层组织不仅脱离了国家，也脱离了民众，成为了彻底的“悬浮”[9]型基层组织。