五 乡村治权弱化与技术治理的限度
村级组织的消极作为与“积极”作为均导致了国家与地方的公共资源的耗损与被侵蚀，乡村社会陷入内卷化困境，这固然与基层治理中各个利益主体的关系及其谋利型行为逻辑紧密关联，尤其是基层代理人的自利性可谓根深蒂固。但是，这一分利秩序的形成，不能简单视为基层利益主体谋利行为的组合，而是需要进一步探究形塑这些利益主体关系与行为逻辑的结构性约束或制度性关联，分析乡村治理内卷化的形成机制。
首先，从基层组织代理人的角度来说，基层组织的分利行为是在“压力型”政治体制下产生的目标替代。资源下乡背景下，基层组织摆脱了提取资源的层层压力，但是“压力型体制”与“锦标赛体制”却渗透在新时期的“争资跑项”与“维稳”两大中心工作之中。近年来，国家自上而下对于基层组织的考核主要以目标管理责任制的形式推行，这一制度以对人事权和财政权的控制为前提，它将地方政府纳入官僚制的“政治锦标赛”（周黎安，2004）中，它在促进地方经济社会发展的同时，也带来了一些负面的影响。后税费时代，“争资跑项”正是这一体制下的重要表现之一，通过激励地方政府积极推动项目建设来提供乡村公共品供给和地方经济社会发展，从而使得基层组织采用各种手段，包括鼓励能够争取项目并有效摆平钉子户的富人主政，以应对资源下乡的新形势和新困境。
与此同时，随着社会转型期各种矛盾的集中爆发，维稳成为地方政府不可轻易触碰的的“高压线”，必须力保“不出事”的目标。然而，利益博弈是当下乡村治理的常态，发展与稳定之间也必然构成张力，除非消极应对，否则无法回避当下的社会矛盾。通过对人事权的控制来推动下级政府实现“不出事”目标，却无法保证基层组织具备强大的消化问题、解决问题的能力，这就在权威体制与有效治理之间出现了一系列的矛盾。正是
在这一背景之下，基层组织为了实现短期的目标，而不择手段、不惜代价地采取消极主义和策略主义的变通行为，由此形塑了基层治理的“不出事”的摆平逻辑，以及产生与地方富人与灰黑社会势力结盟进行摆平治理的策略主义行为。显然，这是一种机会主义的短视行为，但对乡村组织尤其是其负责人来说，却是在既有体制之下利益最大化的理性行为。换言之，压力型体制一方面表现为上级对下级的强制权力，形成对目标的强约束，但另一方面又对实现目标的手段存在低度的约束，导致上级政府对基层组织权力滥用的监督失控，由此产生了大量的变通行为，出现了“目标替代”的现象。
其次，治权弱化是资源输入背景下基层组织与农民无法有效对接的重要原因。在对世纪之交的三农问题的解读中，农民负担的罪魁祸首被认为是乡村两级组织的权力滥用。因此，应该借税费改革的契机，推动一些制改革并重构乡村的公共权力，有学者主张将乡镇作为派出机构（徐勇，2003），甚至可以撤销乡镇政府（郑法，2000）。在具体的政策实践中，国家基本上也沿着弱化乡村“治权”（张静，2000）的路径行进，即弱化乡村组织配置各种资源的能力，这种资源既包括物质性资源，也包括权威性资源（申端锋，2009）。
就物质性资源来说，取消农业税费以后，乡财政收入大为减少。村一级的治理资源也在逐步被当下的政策制度改革所掏空。农业税费提留的取消和“两工”的取消意味着村级组织失去物质资源和人力资源的基本支持。关于土地制度、林业制度等一系列政策的调整和实施，村集体进一步失去了土地和山林这一村庄治理的经济基础，村集体进一步虚化。一些村庄只能依靠上级财政转移支付维持日常的运作，村民自治丧失了经济基础的保障。与此同时，税费改革之后启动的一轮与之相对应的乡村体制改革，也在弱化乡村组织的权威性资源。在乡镇这一层面，进行条块调整，使得乡镇一级政府的职能和权力大大降低，越来越成为一个“不完全政府”。而在村一级，农业税费改革之后，旨在减轻农民负担的“合村并组”举措，破坏了历史以来长期形成的小组或自然村这一熟人社会的有效治理单元，直接造成农村管理难度与社会不稳定因素大增，干群关系进一步梳理。[18]乡村治权弱化，使得资源下乡的过程中，基层组织缺乏必要的可支配的物质性资源与权威性资源作为保障，难以实现干群之间的合作，少数机会主义“钉子户”的无法治理，正是乡村治权弱化的后果之一。
进一步说，乡村治权弱化的实质是国家推动乡村社会从间接治理向直接治理转型。间接治理指的是中国自传统以来一直沿用的依托于乡村的中间层对农民进行治理的方式。国家主要依靠士绅、家族或乡村集体组织对乡村社会进行治理，国家权力并不直接对接农民。农村税费改革以后，随着国家在一系列政策、制度方面的调整，原本依托于乡村组织进行间接治理的模式逐步解体，而以保障个体权利为核心和以强化对基层代理人的监控为目的的将国家权力直接对接农户作为组织机制的直接治理模式逐渐兴起（田先红，2012:79）。从宏观的视野来看，中国30年改革历程从双轨制、全面市场化到行政科层化的治理改革的三个阶段，呈现了国家从总体支配到技术治理的进程（渠敬东等，2009）。然而，乡村治理的转型与国家转型并不同步，呈现出一定的滞后效应。在1980、1990年代，乡村社会很大程度上延续了“总体性支配”的路径[19]，乡村干部仍然掌握着各种物质与非物质资源进行捆绑连带进行乡村治理，可以将之概括为“整体性支配”（陈锋，2014）。整理性支配是一种偏向于追求实效的半正式治理，它与基层治理的乡土性具有一定的契合性，往往通过情、理、法、利交织并用进行“连带式制衡”（陈锋，2012b），其实用主义和实效性较强。但通过整体性支配进行管理通常暗含着诸多的不规范和非正式性，如何通过现代公共规则重新锻造成为官学两届追求的新目标。
2004年以来，中央政府逐渐形成以“科学发展观”为核心的治国新理念，将经营性的政府行为转变为公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题（渠敬东等，2009）。也就是说，技术治理主要是通过强调权力行使的规范性，以及通过不断改进程序和精细技术来发挥其治理的职能，依靠“行政吸纳政治”的逻辑进行社会建设。近年来，国家对于基层政权所施行的目标管理责任制中量化考核、财政资金专项化中的“项目管理都是技术治理的表现。此外，在基层治理中，技术治理典型的表现为愈加要求乡村两级组织在权力
运作中依法行政、讲究程序、讲究民主、按制度办事。项目治理、依法行政、程序主义在内的技术治理方式，旨在限制与规范乡村组织的权力运作，在实践中对于乡村干部的行为起到一定的监督作用，也加强了基层权力运作的规范性。但是，技术治理却也相应产生了诸多的意外后果。
在国家资源输入的过程中，项目下乡主要以财政资金专项化和项目建设市场化的方式运作。这一资源输入的新方式和新载体旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入（渠敬东，2012）。项目制引入了竞争机制，激发了县际、镇际乃至村际之间的竞争，但由于层级之间的信息不对称，使得自上而下的项目供给脱离自下而上的实际供给需求的表达。基层组织争资跑项中普遍需要通过行政人缘“关系”和各种直接或者变通的“好处”来为地方争取项目资源。因此，当下依托于项目制进行的国家资源输入，无论在哪一个层级进行发包，“一旦权威治理和技术治理有效结合起来，项目制就会培育出各种‘利维坦’，将技术、资本、信息乃至权力垄断于一身，对国计民生的未来发展必会产生重大的影响”（渠敬东，2012）。项目制的运作大多绕开了乡村组织，项目资金一般在县一级甚至市一级即以招投标的形式直接发包，承包方再直接进入乡村，乡村干部主要作为项目实施的配合者，而非治理主体。这些项目工程的质量却没有受到严格的监督，使得项目暴利被一些掌握资源分配者与承包方层层截留，农村公共品供给的效率与质量并没有获得提高，乡村集体组织所能统筹配置资源的空间却因此丧失。
换言之，国家在输入资源中绕开乡村组织，直接对接分散的农户，乡村两级组织扮演的只是配合者、从属者的角色，而非一个具有相对自主性的治理主体的角色。由此带来另外一个问题：缺乏配置资源能力的乡村干部，也就失去了对农民的动员能力和强制能力，只能依靠农民建立自觉的合作能力。“一事一议”制度、“四议一审两公开”等制度，均旨在鼓励农民积极参与协商合作的民主自治，建立现代公共规则的政治意识。从实际效果来看，农民的“权利意识”确实获得较大的提升,从义务本位走向权利本位，但也在这一转型过程中，“无公德的个人”（阎云翔，2009）
崛起，一些谋利型的上访户、钉子户等边缘群体迅速崛起，造成少数决定多数的困局，钉子户等边缘群体的无法治理成为农村公共品建设的一大障碍。农民合作无法达成，根源在于村民自治是一种群众性自治。在群众性自治中，民主决策可以遵从少数服从多数的过程，但是民主决策的落实却是需要一定的强制力作为保障。然而，随着国家权力从乡村社会不断撤出，行政上的强制力已经无法作为乡村社会的后盾；乡村社会日益原子化造成社区中原本通过血缘、人情、舆论等边缘化的机制失去了强制力；[20]而随着基层组织配置资源的能力弱化，利益分配的连带制衡机制也已经弱化乃至丧失。基层组织失去行政、文化与利益分配三种强制力作为保障，所谓的民主协商治理也就成为泡影。
对于基层组织来说，技术治理也没能构成对其权力的实质监控，反而出现了目标替代的现象。这典型表现为程序主义泛滥，乡村干部沦为执行程序的官僚机器。他们将程序合法作为自己规避责任、消极作为的借口，“治责”（杨华，2011）大大弱化。越来越多的决议通过投票决定，程序虽然合法，但却常常出现程序正义与实质正义的背离。[21]程序正义与实质正义本质上有着内在的联系，并不构成必然的冲突，程序正义在很大程度上是实现实质正义的一个保证。然而，乡村干部以程序主义作为自己规避责任的砝码，忘却了按照程序办事只是完成工作目标、为民提供公正、公平服务的一种手段，而不是最终目的。程序正义也并非实质正义的必然保证。
此外，技术治理使得乡村干部的正式权力运作更加规范，但科层化、行政化运作方式却与乡土社会脱节，使得他们治理能力大为减弱。面对矛盾冲突，或者消极回避，或者在合法暴力无法使用的时候引入私人暴力，由灰黑势力直接治理，乡村治理陷入更加的非正式化和非正规化。如此以来，基层组织与地方社会势力形成强大的相互依附性，进而营造了一个稳固的分利秩序。也就是说，当前国家资源的大量输入，对于农村公共服务的改善和农民福利的提高却十分有限，反而大大强化了乡村社会分利的新秩序，并进一步加剧基层治理困境。