我国大学生“村官”政策执行分析
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1 绪论
1.1 选题依据和意义
1.1.1 选题依据
首先，大学生“村官”政策发展迅速，备受关注。大学生“村官”政策是政府致力于加强农村工作，巩固党在农村执政基础，积极配合新农村建设所做出的一项战略决策。大学生“村官”政策从1995年江苏省为解决“三农”问题的率先开始，到1999年浙江宁波的“一村一民大学生”计划的首次推行，再到2008年中组部为解决大学生就业问题，下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》[1]，使政策经历了从无到有、从初步试水到大规模开展的历程。经过十余年的实践和探索，大学生“村官”已成为了社会广泛关注的热点问题，相关的新闻事迹、制度规定、研究报告在各类传媒中也不断出现，使得大学生“村官”政策从不同层面进入了人们的视野。
其次，政策执行效果不理想。国家出台大学生“村官”政策，旨在向农村输出高素质人才，提高农村基层干部素质，拓宽大学生就业渠道，缓解就业压力。但是，受现实因素影响，政策的实施效果并不理想。当前，农村缺乏培养和留人机制，新农村建设人才匮乏，农村的现实环境也很难让大学生安心投入工作，导致大学生“村官”更多的成了“权宜之计”。无论是与探索阶段解决“三农”问题的初衷，还是与新世纪缓解大学生就业压力的政策目标，都存在着一定程度上的差距。以图通过此举来促进新农村建设和缓解大学生就业压力，实属“杯水车薪”。 1.1.2 选题意义
在就业形势日益严峻、新农村建设遭遇发展瓶颈的情况下，大学生“村官”应运而生。但是，大学生“村官”作为新生事物，发展没有先例可循，问题也就不可避免。政策执行过程中存在问题，执行效果不尽理想，政策目标无法实现。为了最大限度地实现大学生“村官”政策目标，就需要对政策执行进行必要的分析研究。
对大学生“村官”政策执行分析，一方面，可以呼吁社会各界关注和重视大学生“村官”工作，为政策的有效执行奠定良好的思想基础，为大学生安心工作，充分发挥才干营造良好的氛围。另一方面，可以通过分析，优化政策的执行效果，减少政策资源的浪费，确保实现目标群体的既得利益，树立良好的政府形象。因此，本文将从公共政策的影响因素出发，分析大学生“村官”政策的执行现状和执行过程中存在的问题，在此基础上提出相应的优化对策。
1.2 研究概况
1.2.1 大学生“村官”政策的研究概况
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大学生“村官”已成为近几年学界研究的一个热点问题。目前，针对大学生“村官”这一政策的研究主要集中在国内。1998年，陈洪在《大学生当“村官”》[2]一文中指出了大学生“村官”到农村工作的迫切性。即农村人才“青黄不接”，村干部年龄偏大、文化程度偏低、能力偏弱，有碍于农村两个文明建设的发展，延缓了农民奔小康的进程。之后，学术界对大学生“村官”政策的研究日益增多，主要是围绕大学生“村官”政策的背景、意义与作用、存在的问题及其完善对策三个方面进行的[3]：
一是对大学生“村官”政策出台的必要性探讨。学者们主要从解决“三农”问题、缓解就业压力、加快新农村建设、完善基层组织建设四个角度来研究政策出台的背景；
二是对大学生“村官”政策实施的意义和作用分析。对于大学生“村官”政策的实施，大部分学者给予了充分的肯定，认为政策的实施对促进新农村建设、解决大学生就业、加强基层组织建设、培养锻炼年轻干部等都具有重要意义。但也有人对此提出质疑，如龚明义认为：大学生当“村官”是将行政村作为解决就业问题的缓冲地带，将村组织当成一些人的“就业旅店”[4]，对大学生“村官”政策的作用持怀疑态度。
三是对大学生“村官”计划实施问题及对策的研究。有笔者认为，大学生在农村难以成为真正的村官，发挥出应有的作用，与大学生“村官”政策目标发生偏离。希望通过完善政策法规、提高大学生综合素质、改善农村基层环境，来促进村民对大学生“村官”认可，发挥大学生“村官”的自身价值，优化政策执行效果。 1.2.2 政策执行的研究概况
20世纪七八十年代，西方特别是美国公共政策研究领域出现了研究政策执行的热潮——“执行运动”(Implementation Movement)，使政策执行成为政策科学研究的一个焦点问题。加州大学的普蕾斯曼和韦达夫斯基于1973年完成的报告——《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》，标志着政策执行研究真正进入政策学者们视野[5]。对于公共政策执行的研究，其观点主要集中在：公共政策执行内涵研究、执行主体研究、执行理念研究、影响因素研究、对策研究等。我国在政策执行方面的研究相对较晚，20世纪80年代中后期才较为关注，90年代中期才逐渐有了一些政策执行的研究论文出现。
1.3 研究内容与思路
本文以公共政策执行的影响因素为基础，通过文献研究、比较分析、因素分析等方法，分析目前我国大学生“村官”政策的执行现状、存在问题及原因，并提出优化对策。
全文主要分为五个部分。第一部分绪论，主要介绍选题的背景、意义，国内外的研究现状；第二部分主要介绍大学生“村官”政策的背景、目标和执行的意义；第三部分用因素分析法分析大学生“村官”政策执行现状；第四部分指出目前我国大学生“村官”政策执行中存在的主要问题，并从政策影响因素角度分析政策执行中存在问题的原因；第五部分针对存在的问题，提出解决对策。
我国大学生“村官”政策执行分析
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2 大学生“村官”政策概述
大学生“村官”是指近年来由政府相关部门发布招聘公告、通过一定方式筛选高校应届或往届毕业生到农村（社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的基层工作者。大学生“村官”政策是党中央在新时期新形势下基于为社会主义新农村建设培养骨干力量和缓解大学生就业压力这两方面的考虑，所做出的战略决策。
2.1 政策背景
大学生“村官”政策，可以找到“破解新农村建设人才‘瓶颈’和缓解当前大学生就业压力”的契合点，实现农村建设和大学生就业的双赢。 2.1.1 新农村建设的需要
社会主义现代化建设对农村发展的要求进一步提高，人才匮乏是农村发展的一大障碍，实施大学生“村官”政策可以为社会主义新农村建设提供所需的智力支持。
长期以来，农村的现代化水平较低，劳动力整体素质较低，现代意识、法律意识都比较淡薄。农村发展也存在着经济保障自给能力不足、组织自治能力不足和干部自律能力不足等问题，加强社会主义新农村建设任务十分紧迫。实现这一任务，光靠农民本身显然是不够的，还需要有众多领域专门人才的支持，大学生“村官”政策的出台，为建设新农村提供了智力保障。
再者，我国城乡发展不平衡，农村的人才配置出现了负外部性现象，大量的人力资源被城市汲取，农村的发展后继无人，因而对高素质人才有着强烈的需求。大学生“村官”政策的实施有效地改变了农村人才配置的负外部性，为农村发展输送了必需的人才。 2.1.2 大学生就业的需要
随着高校的扩招，大学毕业生数量的不断递增，大学生就业形势空前严峻，“就业难”逐渐成为一个重要的社会问题。21世纪以来，这一问题尤为突出。具体详见下表：
表1-1 高校毕业生就业情况统计表 时间/年 人数/万 就业率/% 未就业人数/万 2010 630 72.2 175.14 2011 660 69.1 203.94 2012 680 73.3 181.56 2013 699 71.9 196.42 2014 727 / / 资料来源：国家人力资源与社会保障部统计数据
近五年，我国高校毕业生人数增加了近百万，但初次就业率仅在70%左右，就业率的止步不前与高校毕业生人数的飞涨，使得未就业人数飙升。尤其是2011年，近三成
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的大学生在毕业离校时处于未就业状态。如果按照70%的就业率来计算的话，今年大约有218万的大学生在离校时找不到工作，就业压力空前严峻。
今年的高校毕业生人数已经突破了七百万，加之往年未就业人数，大学生人才市场供给不断增长的势头给大学生就业带来了巨大压力。同时，大学生对待高学历的态度日趋理性，越来越多的大学生选择就业，而非继续深造。实际就业的大学生数量再创新高，
大学生就业形势依然异常严峻。毕业生人数增多，就业率低迷，未就业群体日益扩大，缓解大学生就业压力刻不容缓。近日，国务院办公厅印发的《关于做好2014年全
[6]国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》中，除了做好高校毕业生就业创业工作，
还试图通过政策导向引导就业，鼓励大学生到基层，大学生“村官”政策的执行再一次得到支持。
2.2 政策内容及目标
2.2.1 政策内容
2008年4月10日，中共中央组织部发布的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）的通知》[1]，《意见》中就大学生“村官”政策做出了七个方面的规定，分别是：选聘数量和名额分配、选聘对象的条件和程序、选聘任职、待遇和保障政策、管理及服务、财政补贴和组织实施。进一步明确了选聘高校毕业生到村任职，为各地的具体实施提供了政策保障。
其中关于待遇和保障政策的规定尤为具体，以下五项优惠政策对大学生比较有吸引力：一是任职期间聘期考核合格的、符合国家助学贷款代偿政策的，本人在校期间的助学贷款本息由国家代替偿还。二是在基层工作两年以上，具备选调资格的，经推荐，可参加选调生统一考试。三是在基层工作两年后报考公务员的，享受放宽条件、增加分数等优惠政策，同等条件下优先录用，县乡机关公务员应着重从到村任职的大学生“村官”中招录。四是在基层工作期间表现良好、考核合格的，报考全国研究生入学考试时，享受增加分数等优惠政策，在同等条件下优先录取。五是录用为党政机关及企事业单位的正式工作人员后，在基层的工作时间可连续计算工龄、计入社会保险缴费年限。
保障性的优惠政策，在一定程度上吸引了更多的大学生响应政策的号召，走上了村官工作的道路，开启了服务基层的工作探索模式。 2.2.2 政策目标
推行大学生“村官”政策的总体目标主要有三个：一是扩大大学生“村官”队伍规模，使政策普及各行政村。《关于进一步加强大学生“村官”工作的意见》中提出：到 2015年，全国一半以上行政村配备大学生“村官”，逐步实现1/3以上行政村有大学生“村官”担任村“两委”副职及以上干部；二是完善基层干部队伍，优化组织结构，加