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不利于中国居民收入不平等程度的降低。因此，要调高个人所得税免征额，增加居民消费。□
（作者为国家发展和改革委员会社会发展研究所所长）
30年收入分配政策流变
1978年改革开放至今的30年间，劳动、资本、技术、管理等生产要素参与收入分配的制度逐步确立，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度逐步形成。 1978年十一届三中全会提出了“克服平均主义”，会后，以农村为突破口，推行了家庭联产承包责任制，“缴够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，这是分配制度的重大改革。 而此前，即1978年5月，国务院发出《关于实行奖励和计件工资制的通知》，正式恢复了已停止实行十多年之久的奖励制度和计件工资制度，并通过试点逐步扩大。随后，国务院及其所属综合部门重新发布或修订了发明奖励条例、技术改进奖励条例、国家优质产品奖励条例。奖励和计件工资制的恢复、实行，拉开了我国分配制度改革的序幕。 1984年十二届三中全会提出深化分配制度改革，进一步贯彻落实按劳分配的社会主义原则，并作出了若干具体规定。十二届三中全会以后，一是改革国有企业工资管理体制，实行企业工资总额同经济效益挂钩的制度；二是改革了机关事业单位的工资制度，实行结构工资制；三是开征个人收入调节税。
1987年十三大明确指出，社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的，必须实行以按劳分配为主体的多种分配方式和正确的分配政策。第一次在党的代表大会报告中提出了以按劳分配为主体、以其他分配方式为补充的原则，提出了允许合法的非劳动收入，要在促进效率的前提下体现社会公平等政策主张。 1992年十四大提出，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕。”首次提出在分配制度上要兼顾效率与公平，还把深化分配制度改革作为加速改革开放、推动经济发展和社会全面进步必须努力实现的关系全局的主要任务之一，要求加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关特点的工资制度与正常的工资增长机制。
1993年十四届三中全会对建立与社会主义市场经济体制相适应的个人收入分配制度作了详细阐述，提出了收入分配制度的十一项基本原则。如“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”，将多种分配方式作为与按劳分配方式长期并存的制度确定了下来；个人收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”，这是在党的文献中，首次提出了在处理公平与效率关系问题上应坚持的原则。 十四大特别是十四届三中全会后，分配制度改革取得重大进展。一是实行了以岗位技能工资制为主要内容的企业工资制度改革，进一步落实了国有企业内部分配自主权，国家不再直接干预企业的内部分配，不同企业之间的工资水平因经济效益的高低不同拉开了档次。二是进一步改革了机关工作人员的工资制度和事业单位工作人员的工资制度。三是颁布并实行了新的个人所得税法，发挥税收手段调节个人收入分配关系的作用。四是根据国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，改革和完善了社会保障制度。
1997年十五大在分配制度改革方面的最大突破，就是解决了生产要素能不能参与收入分配的问题，明确提出要把按劳分配和按生产要素分配结合起来，第一次把其他分配方式科学地概括为“按生产要素分配”。
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2002年十六大确立了劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，解决了其他生产要素能不能和怎么样参与收入分配的问题，是我国分配制度改革的重大突破。十六大还提出，我国的分配制度改革要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。这指明了今后我国要努力形成的收入分配新格局，即中等收入者居人口的多数，并占有大部分收入和财富的格局。
2006年十六届六中全会针对收入分配领域存在的主要问题，提出要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。中央经过反复研究，决定改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，继续适当提高相关人员的待遇水平。
2007年十七大针对收入分配领域存在的突出问题强调，要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。□ （《瞭望》新闻周刊整理）
激活个税收入调节功能
个税改革的关键点不是免征额的高低，而是收入调节功能的有效发挥
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏张辉
个人所得税占中国全部税收收入比重尚低，2008年不足7%，但是由于涉及每个人的切身利益，而且对社会收入分配具有很强的调节功能，一直倍受社会各界关注，尤其是对免征额的调整。
“从整体上来说，目前对调节分配作用有限的分类税制，未来要逐步走向综合所得税制，使个人所得税的税收公平原则得到更好的体现，来充分发挥个税的收入分配调节功能。”结合近日国家税务总局加强个人所得税全员全额申报管理的举动，中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，尽管这个方向“难度很大，但如果不去做，永远做不起来。”
“一个税制越复杂、考虑的东西越多，它就越公平、越合理，反过来看，越简单，征管成本就越低，但是就越不公平，这是一对矛盾。”同样来自中国社科院财贸所的张斌告诉本刊记者，为了充分发挥个税的调节功能，“中国个人所得税改革，需要找一个符合国情的均衡点。” 提高“免征额”的调节功能
近年来财政收入增长过快，居民可支配收入比例相对下降，提高个税免征额的呼声不断。杨志勇认为，提高到多少，对哪些阶层的人群有利，还需要技术分析，不好一概而论，“首先要区分‘起征点’与‘免征额’这两个不同概念，不能将“免征额”视为“起征点”，否则无法区分税法中的一些规定。” 所谓起征点，是征税对象达到征税数额开始征税的界限，即一旦征税对象的数额达到或超过起征点时，就要对其全部的数额征税，而不是仅对其超过起征点的部分征税；而免征额是在征税对象总额中免予征税的数额，只对超过免征额部分征税。 “大家关注的起征点实质应是免征额，而且只是个人所得中的工薪资金费用所得的免征额问
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题。”杨志勇介绍说，1980年，中国建立个人所得税制时将免征额确定为800元，2005年提高到1600元，2008年3月又提高至2000元，“免征额代表的是成本和费用，随着物价水平的提高，免征额应该相应调整。”
免征额确定的标准除了成本费用之外，还往往与一国的个人所得税定位有关。当个人所得税的主要功能是对少数富人的收入进行调节的时候，免征额往往定得较高。而当个人所得税成为一个对多数人的所得进行调节的税种之后，免征额常常定位于一个较低的水平上。 杨志勇以美国为例，1913年个人所得税的免征额是3000美元，换算成2005年的美元是57000美元，如此高的免征额，将大多数人排除在征税范围之外。随着美国将个人所得税视为一种财政收入工具，个人所得税的征收范围扩大了。以2005年为例，免征额仅为3200美元。 中国个人所得税实际上也经历了这样一个过程。1980年，多数人的月收入只有几十元，根本够不上800元的免征额，随着人们收入水平的提高，纵然免征额提高了，但缴纳个人所得税的人群大大超过了1980年的水平。个人所得税在中国已不仅仅是一种调节收入的税种，在很大程度上，它担负了筹集财政收入的功能。 当个人所得税功能发生改变的时候，免征额的调整就受制于更多的条件约束，财政收入约束就是其中之一。“整体来看，目前条件下不对个人所得税对调节收入分配给予太大的希望，有作用但不是最主要的，如果调高的话，可能会出现这样的问题：比如提到3000元或者2500元，有些地方个税可能就绝收了。”杨志勇提醒，“这也是为什么进一步调高个人所得税免征额容易遭到地方政府，特别是经济相对落后的地方政府反对的原因。” 张斌在接受本刊记者采访时，对于我国目前个税制度难以发挥收入调节功能也提出类似的担心，“应该看到，我国个人所得税比重偏低，占税收比重不到7%，从量上也限制了个人所得税功能的发挥，在经济合作与发展组织国家这一比重平均在30%左右。”
在他看来，在现行税制下，对分类制不进行调整，单一的提高工资薪金的免征额，对个税改革乃至发挥个税调节功能，意义并不大。
在我国现行的税制结构下，增值税、营业税、消费税等流转税是主体。在此之前，消费税进行了一定的调整，比如对高尔夫球、游艇等奢侈品进行征税，起到了一定的收入分配调节功能。
“但是，增值税收入分配调节的功能比较差，筹集收入的功能比较强。个人所得税调节收入分配功能比较显著，但是其目前占的比重很低。”张斌认为，“所以我们应该适当调高个人所得税占整个税收收入的比重，使整个税制更好地发挥收入分配的功能。不仅要关注个人所得税的内部结构，还要关注它在税收结构中的作用。”
杨志勇强调，在个税占全国税收收入比重低的现实情况下，正好是改革它的时候，对国家财政收入的影响较小。 综合税制改革仍存障碍
“现在很多人只关注免征额的问题，事实上，还有另外一个很重要的问题，即专项扣除的问题。”杨志勇举例说，比如，买房子的利息支出，这个肯定算生活支出，怎么抵扣？还有的“上有老下有小”，又怎么扣？还有大笔的医疗费用，现行医疗保障制度还不健全，大笔的费用是不是应该抵扣？还有教育支出，这是人力资本的投资过程，怎么抵扣？ 在杨志勇看来，“这些如果抵扣，视野就远远超过了之前仅仅关注免征额的问题。从整体上来说，分类税制对调节分配的作用毕竟是有限的，未来还是要走向调节功能更有效的综合所得税制。”
目前我国实行的个人所得税征收是分类所得税制，有三大特点：
其一，源泉扣缴。由支付所得的单位或个人直接代扣代缴。在源泉扣缴下，不以人为单位归集收入。比如，一个人有工资收入3000元，单位按工资薪金扣税，但如果同时有外单位支
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付的劳务收入2000元，则按劳务征税，不是按5000元来征税，而是分别来征。分类所得税制的征税成本比较低，但对收入来源多样化的人来说，其综合税负可能就比较低。
其二，个人所得税中工资薪金所得的征收率比较高，而其他性质的所得，如劳务所得，个体工商户生产经营所得、财产转让所得等，征收率相对较低。
其三，由于实行分类所得，不能根据个人或家庭的实际情况进行费用扣除，只能实行分类的标准扣除，一定程度加大了单职工家庭收入的税负。
张斌解释，所谓标准扣除，比如，一个家庭夫妻双方都有工作，还没有孩子，工资薪金所得每人每月都扣2000元，共4000元。但是，如果有的家庭夫妻双方只有一个人工作，还有孩子，则工资薪金所得每月只能扣除2000元。
所以，分类所得税制与综合相比，其收入分配功能就比较弱。未来个人所得税的改革方向是由分类向综合改进，实行综合与分类相结合的税制，这样以个人或家庭来归集收入和规定专项扣除标准，就更能照顾到各方面具体的情况。”
不过，在杨志勇看来，实施综合征收，目前还存在三大障碍：
其一，从纳税人的个人信息角度来说，纳税人的收入信息能不能翔实地获得。最近，国家税务总局提出加强个人所得税全员全额申报管理，这就是一个有利于提供个人信息的措施，应该说是抓住了个人所得税征管的“牛鼻子”，它可以最大限度地减少税务部门加强征管的成本。而且，它是个人所得税制走向更为公平的综合所得税制的必由之路。
但是，个人所得税全员全额申报的规定并不是新规定，早在2005年就已经发出，只是各地的进展情况不一，直到今天也还停留在“推广”的阶段。
其二，从税务征管部门来看，目前的税收征管事实上是对企业设置的，而不是对个人设置。杨志勇认为，“从现实来看，这是合理的，因为我们个人所得税占的比较低，有成本收益的问题。”
其三，现在的现金交易太多。这是个全世界的技术难题。像山西煤老板，涉及到几百万、几千万的交易可能都是通过现金，像这样的如何监管？现在已经有了《反洗钱法》，但是如何落实？
“只要我们做到以下四个方面，综合性征收就有可能得到落实。”中国人民大学财政系教授安体富指出，一是实行单一税号，不论是企业扣税还是个人扣税都在这个税号上留下记录，实行税号和个人或企业挂钩的制度；二是收入完全货币化，公司奖励的各种福利都要用货币量化后缴纳税款；三是加强现金管理，大额支付都是要通过银行转账进行非现金结算，而我国的偷、漏税主要是现金偷漏；四是税务局应和企业、海关、安全部门、工商部门、证交所联网，掌握个人、企业的收入情况。 “上述四条做到的话，实际上我们可以进行综合征收，这样既能够充分发挥个税调节贫富差距的作用，另外也能够使个税大幅度增长。”安体富预计，“甚至有可能会翻番地往上涨。” 改革需要突破口
“也许存在一个最优的个人所得税制度，但任何一国只能实行适合国情的个人所得税制度。”杨志勇仍以2005年就开始的全员全额申报至今处于艰难“推广”状态为戒，“如果制度的设计超越国情，不能得到很好的执行，那么看上去很美的制度所带来的只是坏的示范作用。” 除了担心在当前金融危机影响下经济还未走出低迷的时候，个人所得税征管制度的完善与积极财政政策目标落实之间仍可能需要权衡取舍外，杨志勇指出，“我们还不得不考虑一个征管效率问题。个税的现实是提供的收入不多，却是一个需要投下大量金钱和时间精力的税种。其中的成本效益比是一个不得不考虑的问题，应当做好税收公平与征收成本之间的平衡。” 除了要解决好信息联网问题和完善征信系统问题外，更重要的是要求政府部门有较高的管理水平。在张斌看来，还有很多体制层面类似的具体问题，需要解决突破方向。比如，考虑到
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人力资源在全国的自由流动，以及个人所得可能来源于多个地区，个人所得税纳税信息应实现全国联网，如果实行综合所得税制，还涉及到不同地区的税收划分问题。
“个人所税制由分类向综合转变的过程中，前期的投入比较大，可能还有一个适应的过程，包括一开始运行的磨合，可能遇到的困难要估计足。”杨志勇提醒，“否则，大家可能会觉得还不如从前，出现倒退。数据库的建立，需要花大量精力。另外，新的运行方式跟每个家庭都有密切关系，工作要考虑充分。”□
分配创新的浙江实践
制度的创新催生了以创业富民为主要特征的“浙江模式”，使浙江人获取和积累了可观的个人财富
文/《瞭望》新闻周刊记者孙金霞 实习生商意盈
改革开放30年来，人多地少、资源稀缺的浙江“穷则思变”，不断打破收入分配的旧体制束缚，激发社会经济发展动力，成为人均GDP增长最快的省份。浙江“藏富于民”，反映贫富差距的基尼系数是国内较低的几个地区之一，而城镇居民收入等“富民指标”则连年高居全国前列，农民人均收入连续24年“领跑”全国。
剖析浙江的实践，在初次分配领域的不断突破与创新，社会保障制度的不断完善，“第三次分配”领域作为有效补充，激发了人们的劳动、创业积极性和创造性，促进了经济的繁荣和群众生活的改善。 浙江富在初次分配
浙江富，很大程度上在于浙江农民富。 上世纪80年代，浙江农民率先“洗脚上田”，务工经商，在全省迅速出现了“百万农民创业，千万农民就业”的局面。目前，浙江农民人均收入中八成以上来自工资和家庭经营，工资性收入对现金收入增长的贡献率超过50%。
另一方面，浙江在加快城市发展的同时，注重农村发展。其农业已由传统农业转变为生态高效农业，来自浙江省农办的数据显示，2008年，虽然农业产值比重在浙江GDP中降至6%，但浙江农业增加值达1095亿元，首次突破1000亿元，是1978年的30倍还多。农村经济由从原来单一的农业经济发展为一产、二产、三产共同发展的综合经济。现在，浙江80%农村劳动力在非农业领域就业，非农业收入已占该省农民收入2/3以上。
一系列富农政策使浙江农民、市民收入并驾齐驱增长。据统计，2008年浙江农村居民人均纯收入达9258元，比上年增加993元，连续24年位居全国之首。 浙江富，在于其创业经济发达，能够藏富于民。
浙江改革开放30年的历程，就是浙江强省富民的历史。浙江拥有了无数“全国领先”：产权明晰的私营企业、特色鲜明的股份合作制、高度专业化的商品市场。而在收入分配领域，浙江各级政府注重发挥民间的积极性、主动性和创造性，发挥市场对资源配置的基础性作用。这些在制度改革方面的创新催生了以创业富民为主要特征的“浙江模式”，使浙江人获取和积累了个人财富，并实现了经济地位的上升性流动。 当其他地方还留恋“吃大锅饭”时，白手起家、“不等不靠不要”的浙江人已走上创业之路，把浙江变成了一个“创业者的社会”。据浙江省统计局统计，截至2007年浙江有法人单位和