五是综合预算编制管理力度加大。各县区坚持综合预算原则，将预算内外资金、其他资金、政府性基金收支统一编制、统一管理、统筹安排，增强了政府调控能力。部分县区对公检法单位本级行政性收费收入实行收支脱钩管理；科学核定非税收入征收成本，将其成本性支出在年初预算中安排，其余由县财政统筹安排；加强对非税收入安排支出的审核力度，对单位用非税收入安排的支出，人员经费严格按照国家和省有关工资和津补贴政策编制，公用经费实行综合定额管理，项目支出细化编制、强化论证、提高效益。
六是提高了预算分配的透明度。各县区部门预算编制基本实现了公开、透明。在部门预算编制过程中通过两上两下，充分征求部门单位意见；预算编制方案经县政府批准后统一印发预算单位，公开各项预算编制政策；部分县如金寨等县引入社会中介机构审核，确保预算编制结果准确公正。
七是县（区）乡基本实现了预算共编。根据《安徽省人民政府关于全面推行乡镇财政管理体制改革的通知》(皖政[2004]13号)精神，加强乡镇财政的预算编制管理。县区财政部门在布置县区级预算编制工作的同时，要求乡镇按县直口径和进度编报预算，实行乡镇预算报县级审查和备案制度，基本实现了县乡“预算共编”。自评分60分。 关于推进我县部门预算改革的探索与思考
[来源：本站 | 作者：| 日期：2009年11月23日 ] 【大 中 小】
推进以部门预算改革为核心的预算管理改革是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架的基本要求。临武县部门预算改革从2006年开始，按照先易后难、循序渐进、稳步推行的原则，逐步推开，并不断深化、完善，目前基本完成了从传统的功能预算到部门预算，从“基数加增长”的预算方法到零基预算，从粗放预算到细化预算的转变，初步建立了从预算编制到执行相互监督、相互制约的运行机制，基本实现了财政“公平”和预算“透明”。
一、我县部门预算改革的主要做法
（一）强化组织领导，确保改革顺利推行。为推进部门预算改革，我县成立了以分管财政的副县长为组长，县人大、纪委监察局、财政局等相关部门主要领导为成员的部门预算改革领导小组。在健全领导机构的基础上，多次采取各种会议、培训等方式，对全县行政事业单位进行宣传动员，让社会各界了解、理解和支持改革工作，沟通了思想，达成了共识，保证了部门预算改革的顺利实施。
（二）构建制度体系，规范预算编制行为。制定出台了《临武县部门预算管理改革实施方案》，明确了部门预算的任务和目标，以及部门预算应遵循的原则、运作模式、工作流程、职责分工等。细化预算编制，每年在预算编制前，向部门预算单位印发《预算编制说明》，根据全县财力及单位实际情况，明确公用经费、津补贴定额标准以及其他经费测算标准，做到公开、公平、公正。同时，在制定部门预算相关制度时，坚持实用、可行的原则，广泛听取各部门
的意见，并在部门预算编制实践中不断修订和完善，通过这些制度和办法，规范了部门和单位的预算编制行为，为顺利推进部门预算改革，提高预算编制质量打下了坚实的基础。
（三）坚持公开透明原则，变“闭门预算”为“开门预算”。部门预算改革的一个重要目的是通过规范预算编制程序，提高预算的透明度。在部门预算改革中，变过去财政一家“闭门预算”为部门广泛参与的“开门预算”，通过邀请县分管领导、单位领导召开座谈会以及到单位实地了解基本情况等形式，使预算编制有关情况以及相关政策规定让部门早知道。严格部门预报审查，重点突出“四性”：即人员基数的准确性、公用经费的真实性、专项经费的政策性和收支计划的完整性。
(四)加强预算内外资金管理，实行综合财政预算。一方面，坚持把提高各部门组织收入能力作为部门预算编制的一个重要环节来抓，切实做到收入不少报、不虚报，充分挖掘增收潜力，做到部门收入应收尽收。同时，在编制预算时，制定了促进部门增收的激励政策。另一方面，严格按照“收支两条线”规定，加强部门预算内外收入管理。核定部门支出需求，除正常的人员经费外，其他经费支出先由单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款，并依据社会保障缴费、公用经费和专项经费的顺序核定。统筹考虑部门和单位的各项资金，切实扭转预算外资金和其他收入“部门所有”的现象，逐步实现真正意义上的综合预算。
（五）打造“明白预算”、“效益预算”,切实提高财政资金使用效益。一是严格按照“两上两下”的程序将预算编细编实，提供给人大和政协的预算报告，由过去的薄薄几页纸变成厚厚的一本书，每个部门的基本情况和资金安排都明明白白。二是牢固树立节约意识。严控会议、差旅、出国等非生产性支出，视财力状况压缩经常性项目支出预算10%，投入更多资金解决民生问题。三是牢固树立成本效益观念。重点关注支出的效率和效益，对预算执行严格把关，追踪问效，加强监督检查，切实提高财政资金使用效益。四是加强项目支出预算管理。实行项目评审，细化项目预算管理，促使项目预算编实、编细、编准。推行项目滚动管理，对预算执行中追加的项目，除县委、县政府临时批办的特殊事项外，必须是进入项目库中的项目，否则，原则上不予安排。
（六）加强统筹协调，深化部门预算改革。一是与投资评审相衔接，进一步编准部门预算，对预算单位报送的需实施财政投资评审的项目，做实、做细、做准项目库。二是与政府采购改革相衔接，进一步细化预算编制，对于部门预算中需实施政府采购的项目，由政府采购办实行公开招投标后，将资金直达政府采购专户，由政府采购办直达供应商。三是与绩效预算改革相衔接，将教育、科学、农业、社保、卫生等领域的较重大项目纳入考评范围。
二、当前存在的主要困难和问题
(一)部门预算编制标准难以把握。一是公用经费定额标准定得过高，财力无法承受；二是项目支出预算编制难，虽然对项目支出已采取申报、评审、采购等制度，但项目支出预算编制仍然很难操作。
（二）单位部门预算观念较弱。一是对非税收入的预算观念较弱，部分单位对其收取的缴入国库的非税收入和纳入财政专户管理的非税收入仍然有“收入部门化”的观念。二是零基预算观念较弱，部分单位在支出方面仍沿袭“上年基数加增长”的观念。三是对部门预算编制的要求认识不足，没有将基本支出预算和项目支出预算概念搞清楚。
（三）部门预算的执行力不够。一是预算执行过程中追加指标较突出。追加的频繁性和无规律性对年初部门预算编制造成强烈冲击，导致预算的刚性难以体现,部门预算的优势难以实现,财政总量难以控制。二是专项资金有效监督和考核机制亟待加强。专项资金使用效率无法准确掌握，专款专用的日常考核制度不健全，部门在专项经费的使用上存在模糊概念；财政对专项资金使用无法了解和控制进度，节约难以实现；部分专项资金未以项目或具体工作为载体，经费核实困难。三是预算执行的监督机制亟待健全。预算执行监督的手段、方式还比较缺乏，只有决算及弹性审计，没有事中监督，事后监督的有效性也不高。四是预算编制和执行缺乏效益评价和监督的机制，相关法制建设滞后。目前，推行部门预算尚缺乏完整的法律依据和统一的可操作的规范性文件及统一的定额标准，影响了改革的深入推进。
三、进一步推进部门预算改革的几点建议
（一）深化部门预算编制内容和编审方式。实行预算编制中长期化，有效减少预算追加。编制预算不仅要立足于当前的实际情况，而且还应该着眼于国家和部门的长远目标，编制中长期预算，实现真正的滚动预算，达到对预算总量控制的事前控制目标。中长期预算包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。结合临武县目前情况，在现有条件下，可以考虑根据县里经济发展计划、经济政策发展目标、财政收支状况及发展趋势，分别政策性因素、经济性因素和管理性因素，对以后年度的收支预算按资金使用功能的分类进行预测，先试编二年的中长期部门预算，即在编制第1年预算时，同时试编第2年的部门预算，到第2年时可以结合财政运行状况和实际需要对已经编制好的第1年的预算进行调增和调减。这样不仅有利于当前年度财政资金的总量控制，也为以后年度财政资金的控制打下了一定的基础，同时还可以使得部门预算编制更加系统化，更具前瞻性，有效控制追加预算。
（二）加大专项资金预算和管理力度。对项目实施零基预算和绩效预算。在实施过程中由县财政牵头，根据部门事业发展计划和上级有关配套政策，在对部门的项目支出需求进行科学充分的可行性论证和严格审核的基础上，按轻重缓急分类排序，建立项目库。专项支出预算管理要突出三个重点：一是建立滚动项目库，项目库分为部门需求项目库和财政备选项目库，以增强部门工作的前瞻性和预算安排的合理性；二是确定项目排序原则，强调重点建设项目和重点公共财政项目优先安排，其他项目根据轻重缓急、择优筛选排序。三是制定项目申报文本。项目在申报时，必须按照统一的格式，填报项目申报文本并附相关材料，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。四是对项目实施情况进行绩效考评，追踪问效。建立“事前评审、事中监控、事后评价”全过程的预算管理体系，维护预算的严肃性和权威性。
（三）深化部门预算配套政策改革。强化政府采购预算，有效地控制采购预算的总支出。在深化推进部门预算的过程中，要抓紧完善政府采购预算编制办法，在简化采购流程、提高采购效率、规范采购行为的基础上，积极探索，逐步扩大政府采购的规模和范围，力争使所有政府采购活动都纳入预算，建立健全科学的政府采购预算机制。稳步推进国库集中支付制度改革。编细编实部门预算，通过国库集中支付系统实行部门预算资金的安全、高效运行。加快完善部门预算编制软件，实现预算编制的程序化，提高编制水平。
（四）完善部门预算执行管理和监督体系。一是提高定额的科学化程度和范围，完善部门预算管理系统，合理调配预算资金。第一，要通过对部门更细致、更有效的调查，准确掌握预
算单位的各项基础数据；通过深化国库单一帐户制度改革，准确掌握部门的各项收入情况。第二，要实现资产实物定额与预算拨款定额的有机结合。随着今后预算单位占有资产情况统计的进展，定额的制定要逐步向资产实物定额与预算拨款定额结合的方向转变。凡涉及物耗的定额，应建立在对物耗标准合理定额的基础之上，使定额标准更符合预算单位工作的实际，切实提高预算分配的科学性。二是转变资金使用观念，提高部门节支积极性。当前，各专项资金使用效率和用途并未按照预算编制要求达到预期效果。针对这种现状，建议启动财政专项资金使用绩效奖励机制，从预算编制直至预算结余进行绩效考核，对达到工作效果同时有结余的用款单位，可将专项结余以一定比例转为办公经费，并实施一定金额的奖励，促使用款单位节约专项资金，提高专项资金使用效率。三是在预算的安排、执行及追加追减方面，建立一套完善的运作体系。坚持预算编制、执行、监督相分离的原则，完善人大、审计、财政、对用款部门预算资金申请、使用的监督职能和作用。部门预算要对公众公开，要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向，以利于监督部门各项工作的有效落实。
完善和规范部门预算改革的实践与思考
2009-7-30 11:41:46 来源:本站原创 作者:管群良 ? 【大 中 小】 点击：943 次
部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。简言之，就是“一个部门一本预算”。实行部门预算改革是构建我国市场经济条件下公共财政框架的基础，是推行“依法行政，依法理财”的必然选择，是建设社会主义政治文明的必然要求。
2002年，上饶市财政局对预算管理改革进行了深入的研究、论证和探讨，积极推进以部门预算为核心，以编制综合预算、完善预算分配机制、规范预算编制程序、延长预算编制时间、细化预算编制内容为主要内容的市直部门预算编制改革，当年市本级在教育、科技、劳动和农业四个部门进行改革试点，在全市范围内率先开始运作。此后，各县市区也纷纷进行了部门预算改革试点，并结合建立国库单一账户、建立政府采购制度等政府预算制度的其他改革，推动了我市政府预算编制的根本变化。到2008年，市本级已经实现了部门预算编制的“全覆盖”，并在全市范围内开展了试点。
一、部门预算编制改革的实践
1．实行综合预算，统筹安排预算内外资金。为了均衡部门之间预算内外财力、缓解预算内资金不足压力，我市的部门预算编制均采用了综合预算形式，将部门所有收支全部纳入部门预算管理，实现预算内外综合平衡。在财力分配上，将财政预算内拨款、单位预算外资金和其他收入统一作为部门预算年度的预算收入。在支出安排上，统筹考虑部门的各项资金，财政部门依照财政负担口径和定额标准，按照个人部分、公用部分和事业发展的顺序，采用“零基预算”的方法核定部门支出需求。在预算执行上，实行一个部门一本预算，部门预算一经批准，各部门、各单位必须严格按预算执行，不得随意突破，不得随意追加预算，对确实要进行调整预算的，必须由财政部门审核同意。
2．合理确定定额标准，细化预算编制内容。各类支出预算取消基数加增长的方法，结合当
年可支配财力和事业发展的需要，制定出了公用经费定额标准，按照预算年度编制口径和事项轻重缓急，对人员经费、公用经费、专项经费预算分开编制后再汇总。一是人员支出用加法，根据编委下达的“三定”方案编制数和财政供给的在职、离退休、遗属人数，按照财政供给范围和供给比例，逐人逐项核定个人工资性支出。二是公用支出用乘法，分类分档定额和分项目编制公用经费预算，由单位包干使用，超支不补，结余留用。三是项目支出用排队法，根据经济社会发展需要和财力可能，由预算单位提交项目支出预算报告，包括项目可行性报告、项目编列依据、必要性及社会经济效益等；财政部门组织人员按相关规定进行评审；对通过评审项目，列入“项目库”，编排项目档案，分轻重缓急，提出项目支出预算建议数。
3．加强基础信息收集,建立和完善部门预算信息库。数据库的建立，为部门预算的编制打下了坚实的基础，部门预算管理更加科学化和系统化。一是建立了人员基本情况数据库。对单位供给类型和编制人数、实有人数、领导干部数和学生人数等建库立档，进一步规范了人员经费的管理。二是建立了公用基本情况数据库，通过每年对单位的资产（如机动车辆、房屋面积和办公设备等）进行统计核实，既有利于国有资产管理，防止国有资产流失，又有利于提高公用经费定额测算的科学性。
4．坚持“两上两下”的程序，规范编制部门预算。“一上”，基层单位按照编制要求将有关基础数据（包括新增人员资料，以下同）和项目申报表上报主管部门审核，主管部门审核、汇总后，将本部门的基础数据和项目申报表报送财政；财政对各部门上报的基础数据和项目申报表进行审核，并按照预算编制原则提出安排意见。“一下”，报经党委、政府同意后，财政将各部门的拨款控制指标预计数下达给主管部门。“二上”，各部门根据财政拨款控制指标预计数编制部门预算草案，并按要求报送财政审核。“二下”，财政审核和汇总部门预算草案，并形成本级的部门预算草案提请市人大审议，市人大批准预算后，财政在一个月之内将部门预算批复到主管部门。
5．实行政府采购预算制度，扩展部门预算编制范围。在实行部门预算的基础上，将政府采购预算纳入部门预算的范畴，使部门预算的编制逐步趋于完善。具体做法是:一是政府采购办确定政府采购目录，随统一的政府采购预算表格，下发给各部门单位填报；二是部门单位根据工作需要将年度内需采购的项目名称、采购方式、数量、资金来源等填报到对口科（股）室；三是对口科（股）室负责收集、审核各部门单位上报的政府采购预算，交政府采购办汇总形成部门单位政府采购预算初稿。
6．推进国库集中收付制度改革，确保部门预算资金安全高效。实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付，有利于对部门预算执行的监督，有利于政府采购制度的执行。一是实行了工资统发和政府采购；二是为适应部门预算改革要求，按预算编制与执行相分离的原则，分设预算科（股）、国库科（股）；三是制定了国库集中支付的一系列制度和办法，成立了财政国库支付中心；四是选择了部分单位进行改革试点，逐步建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。五是通过“金财工程”的实施，加快推进了现代信息网络建设，为部门预算编制和国库管理制度改革提供了现代化管理平台。
二、部门预算改革取得的初步成效
经过6年多的实践和探索，我市的部门预算改革取得了巨大的成就，较之传统的“收入按类别、支出按功能”的汇总预算，部门预算逐步发挥出其优越性：
1．预算的约束力进一步得到加强。一是克服传统功能预算编制方法的弊端，强化了政府预算的统一性。通过编制部门预算，预算内外收支在一本预算中反映，实现了一个部门一本预算，不仅使政府和财政部门全面掌握了各部门各类资金的使用情况，同时也向人大递交了一本“明白账”，为人大监督提供了实在的基础。二是克服传统预算粗放编制的弊端，增强了政府预算的严肃性。采用部门预算编制方法，细化了预算编制，克服了代编预算的盲目性，预算资金落实到项目后，不允许随意调整，减少了预算执行中随意变动的现象，也使预算的时效性大为增强，既易于预算执行，又充分体现出预算的刚性。
2．预算的科学性进一步得到提高。建立在综合预算及零基预算基础上的部门预算，使财政得以全面审视部门的各项收入总规模和履行职责所必需的资金需求，有助于理顺部门之间的资金供求关系及正常经费与事业发展之间的关系。部门预算在“保工资、保运转、求发展”的原则下，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序逐项核定和公用经费标准的相对统一，改善了部门之间苦乐不均的状况。
3．资金使用效益进一步得到体现。一是将各部门的预算外资金和其他收入全部拿进来统筹安排，这在当前财政资金调度困难的情况下，很大程度上解决了地方财政收入季节性的不均衡与支出的均衡性之间存在的矛盾，增强了政府的宏观调控能力。二是强化了财政部门对单位预算执行的监督手段，变突击检查为日常控制，变事后监督为事前管理，完成了对收入缴库和支出拨付的全程监控，使政府预算支出与部门财务支出一致，保证预算信息的真实。对部门财务管理从资金管理转移到指标控制，既实现了指标、资金分离运行的管理操作模式，又确保了财政性资金使用安全高效。
三、部门预算改革中存在的不足和问题
1．部门预算编制改革遇到的阻力比较大。部门预算及相关制度改革是对各部门、各单位利益的再调整，特别是对执收执罚部门、预算外资金收入较多的单位和部门影响较大，因此，一些部门和单位的领导对改革认识不到位，甚至抱有抵触情绪。
2．部门预算执行没有完全到位。一是虽然编制了部门预算，但由于部门上报的非税收入预算和实际执行出入较大，造成收支预算调整频繁；二是部分单位的项目资金不能根据预算落实和使用，效益不高；三是部分执收执罚部门在编制非税收支预算时，不完全以部门的事业发展为依据，而主要是依据取得非税收入规模，使用仍不够规范、合理；同时存在收支脱钩管理难度大，不易操作,部门间财力分配不公等问题。
3．部门预算编制改革与相关制度不衔接，甚至互相矛盾。首先是部门预算要求提前进行编制，但下一年度的工作任务、目标计划等，各部门都是在年初进行布置，预见性较差，或上级布置的任务较多，细化不了，预计不准，导致预算执行中指标变动还时有发生。其次，零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。比如，科技、教育、农业等，国家和中央有关部门都有增长幅度或占支出比重要求，实质上就是基数加增长，与“零基预算”的原则相矛盾。