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现象。未来的趋势是要把国有土地流转和集体土地流转实行统一市场，同地同权同价，就是土地的价值不是取决于所有权性质，主要是根据土地的用途、位置等等来考虑。将来要建立城乡统一的土地交易平台，目前在立法上已经实现了规划法的城乡统一，国家已经颁布了城乡规划法，就是在建设规划上讲要城乡统一，统筹考虑。同样的将来的土地流转也是城乡统一的，统一的市场，统一的规则，进一步的建设管理，也要统一。我们现在的城市房地产管理法，将来是否可以改成城乡房地产管理法呢？我们的《土地管理法》也是城乡的了，物权法也是城乡的了，为什么房地产管理法就不可以城乡呢？土地登记制度为什么不能是城乡统一呢？按照物权法的要求必须是城乡统一的。所以这个问题我们还需要进一步探讨，因此下一个问题土地管理制度也需要进一步的来完善，来城乡统一。在城乡统一的基础上，我们的基本规则应该都是可以打通的。
（1）土地用途管理制度
比如说首先就是土地用途管理制度，这个是不可以动摇的。国家实行土地用途管理制度，基本的方式就是首先一个关键点就是土地利用总体规划。用总体规划来界定土地的用途，把土地分为农用地、建设用地和未用地。同时严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的总量。他的分法主要是实行限制农用地转为建设用地，控制建设用地的耕地，确保我们的耕地。现在提出的口号是要守住18亿亩农用土地。这是保住我们这十几亿人粮食吃饭问题。在这个问题上，国家法律土地用途管理制度是不可以动摇的。那么这个《土地管理法》对农用地的界定包括耕地、林地、草地、农田、水利用地养殖水面的，都是属于农用地，这是一个大概念。那么建设用地指的是建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，交通水利设施用地，旅游用地，军事设施用地等。那么剩下的就是未用地，就是未利用地。所以《土地管理法》规定土地使用单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途来使用土地，这是用途管制制度。
（2）土地利用规划制度
第二个重要的制度就是土地利用规划制度。首先这个规划的层级，按照《土地管理法》的规定，大概分为三级。
第一，中央，国务院这一级，根据国民经济发展的规划，根据国土整治和资源环境保护的要求，以及土地供给能力等等来组织编制一个全国性的土地利用总体规划，在这个之下就是省市一级的土地利用总体规划。那么省直辖市自治区这个编织的土地利用总体规划当然要跟中央的规划保持一致，要符合国务院的规划。然后在这个之下就是县级和乡级然后根据上一级的土地利用总体规划，来制定他们本级的土地利用总体规划。然后要求这个乡镇一级的土地利用规划必须是要落实到每一块土地的用途，辖区范围的土地用途都必须把他标出来而且要予以公告。那么规划当中要贯彻一些基本的原则，比如说严格保护基本农田，控制非农业建设，占用农用地，提高出土地利用率，统筹安排各类各区域的用地等等，保护生态环境，可持续利用等等，还有一个占用耕地和开发复垦耕地相平衡，这些都是规划的原则。
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然后就是分级审批制，就是土地利用总体规划不是说这一级制定了就算数，必须要报上一级审批。省市的规划要报国务院审批，县级要报省市级，逐级上报审批以后，一旦批准，必须严格执行。因此这个规划具有很强的约束力的。以后的用地不得违反这些规划，现在有些地区就在前些年当中，就是城市化浪潮到来的时候，有些地方就违反这个法律的规定，超出土地利用总体规划，乱批地，乱用地，所以国务院专门设立了监察特派员，各地设立了土地督察局，然后进行查出，这些年查处了大量的违反案件，其中大部分都是违反了土地利用总体规划的。这是我们要吸取的一个教训。土地利用总体规划出来以后，如果这个约束力得不到保证的话，这个后果是很严重的，大量的耕地被侵占，也造成了很多社会问题，比如说征地，你征地以后农民不服，说你是非法征地，就抗拒，不让你进厂，不让你开工，最后又造成流血事件，这些从根上讲都是这些人不守法造成的。所以要追究责任首先追究这些违法用地人的责任。
还有一个用地审批制度，这是一个很重要的关口和阀门，农用地转用审批制度，《土地管理法》第44条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，那么他其中规定了到省市自治区人民政府批准的一些大型的基础建设项目，涉及农用地转建设用地的，要由国务院来批准。
然后在土地利用总体规划范围内确定的城市和村庄集镇建设用地，像这些建设用地，具体的建设项目。规划了用途以后，我这块地上是将来作为工业开发的用地，只是例如规划上的界定，将你要进一步的把它转为具体建设用地，落实建设项目的时候，还要有一道批准程序。
（3）征地审批制度
另外还有一个征地审批制度，除了“农转非”的审批制度以外，还有一个征地审批制度，这个征地就是面对老百姓，按照《土地管理法》的规定，征收下列土地要由国务院来批准。第一是基本农田，第二是基本农田以外的耕地，超过了35公顷的必须要由国务院批准。然后耕地以外的土地超过70公顷的要由国务院批准。如果是征用农用地的话，首先要先办农地转非这个手续，办完了之后再办征地审批手续，这两道手续。然后征地按照程序批准了以后，要予以公告，县级以上人民政府予以公告。公告以后就是一个补偿的问题，要确定征地补偿方案，当地人民政府予以公告，听取这个被征地农村集体和农民的意见，怎么补，是否同意？还有什么意见，要听取意见。
今后要进一步的改成一种协商的过程，不是你说一说，我听不听就完了，双方还应该有一个相互商量的余地。另外还有一个就是乡村建设用地审批制度。就是刚才讲的，乡镇公共设施、公益事业的建设需要土地的时候，也专门有一个，虽然不需要转为国有土地，但是也要审批。另外还有宅基地的审批制度，农民要建住宅，如果不是现在已有的宅基地，要新增加宅基地，这个需要报批准，现在有一套严格的程序，要由县级人民政府批准，如果要占用农用地的话，还必须办理这个审批手续，按照农转非的程序办理审批手续。另外还有一条规定，如果村民把自己现有的住房出卖或者出租以后，就不可以再申请宅基地了。那么现在这个就是土地登记制度。
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（4）土地登记制度
土地登记制度按照《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。然后农民所有土地用于非农业建设的，这个也由县人民政府登记造册，核发证书，确定一个建设用地使用权。土地承包经营权刚才已经讲了，专门有一套发证的手续，然后单位和个人使用国有土地，也是由县级以上人民政府登记造册，除此之外，还有林地、还有水面滩涂，还有草原这些不同用途的土地。按照《土地管理法》，现在目前的体制实际上是一个诸侯割据的局面，林地按照森林法的规定由林业部门来登记，草原由草原法规定的草原部门来登记，滩涂、渔业由渔政部门来登记。这个现有的制度导致登记不统一，或者形成了空白，对于这个土地管理是极为不利。因此按照物权法是要求建立统一的登记制度，所以目前体制应该按照落实物权法的规定，尽快的实现统一，因此下一步从国家的层面来讲，要制定统一的不动产登记法，或者是登记条例。
（5）耕地保护制度
下一步我们要介绍的就是耕地保护制度。这是个非常重要的制度。《土地管理法》第三条规定了十分珍惜合理利用土地，切实保护耕地，是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为，可以说保护耕地是我们的一个国策。物权法43条也规定国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的总量，不得违反法律规定的权限和程序，征收集体所有的土地。这是新加的，就是不能随便征收集体土地。那么十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又指出，要坚持最严格的耕地保护制度，前面说的是严格保护，现在说的是最严格保护。层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田。永久基本农田就是一寸也不能动的了，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。继续推进土地整理，复垦开发，耕地实行先补后占，过去是先占后补，不得跨省区市进行占补平衡。占补平衡是什么呢？我征了一块农地，按照占补平衡的规定，我得开垦一块新的农地给补上，怎么来守住这18亿亩，不断的在建设占用耕地的同时，我又在开发新的农地给你补上来。现在有些地方就搞跨省区的占补平衡。比如说我在浙江占了一块农田，我跑到新疆、内蒙去开一块地，那怎么行呢？因为不同的地方开发成本是不一样的，他就跑到开发成本比较低的地方去，相对来说那些地方的农业条件也是比较差的。这样一来的话，等于我们的土地质量在不断的下降，你没有实现实质上的占补平衡，你占了一块良田，补了一块差地，这怎么平衡呢？所以不能跨省区市去进行占补平衡，这个是一个基本的要求。
那么也规定了一些具体的措施，比如严格控制农转非，还有实行占补平衡的制度，有的是开发单位没有能力去开垦新的土地，那么你可以交钱，交钱由当地的土地部门统一组织进行复垦，按照计划来组织开垦，这个就是缴纳耕地开垦费，专款用于开垦基地，这是占补平衡制。还有一个是总量控制，以省市自治区为单位，确保本行政区域内的耕地总量不减少，这是法律的一个要求。
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（6）基本农田保护制度
还有一个很重要的制度，我刚才讲了，就是基本农田保护制度。
基本农田也就是说我们说的良田，这部分良田总量不减少，用途不改变，质量不降低。这个储粮于田，所以中国人民未来的吃饭问题，首先就寄希望于这些基本农田了，这些是保住我们吃饭的底限了，在此基础上是守住18亿亩这个红线。《土地管理法》也明确规定了国家实行基本农田保护制度，把一些地区划为基本农田保护区，比如说经过主管部门或县级以上人民政府批准设立的粮棉油生产基地，还有蔬菜生产基地，还有有良好的水利与水土保持设施的耕地，还有农业、科研、教学试验田等等这么一些耕地，按照法律的要求，各省直辖市自治区划定的基本农田，应当占本行政区域内耕地的80%以上，就是每一个省你的基本农田要占到你耕地的80%以上。所以大家可以算一算，我们18亿红线里面，按80%计算，我们要有多少亿亩基本农田，这是雷打不动的。
而且在用地上还有规定，就是禁止占用基本农田，发展林果业和挖塘养鱼，基本农田用来做什么？解决吃饭问题的，我们吃的粮食、蔬菜这些东西就是靠基本农田来供给的，所以不可以用它来发展林果业和挖塘养鱼，所以国务院在1998年12月颁布了基本农田保护条例，2004年又发布了《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，还有《关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理的紧急通知》，还有《关于基本农田保护有关问题的整改意见》等一系列的文件，与此同时，各地也相继的制定了保护基本农田的保护法规。也就是说，我们未来得土地管理一个重点问题就是要坚决的保护好这些基本农田。
（7）复垦和开垦整理的制度
那么还有一个复垦和开垦整理的制度，所谓复垦就是已经闲置和荒芜的耕地，原来是耕地，现在重新使它恢复耕种，这个是复垦制度。那么开垦就是原来没有耕地，可能是荒地，没有开发的，现在对它的进行开发整理。当然在耕地当中要注意保护好生态环境，不要毁林开荒。根据总体规划有的地方还是需要有计划有步骤的进行退耕还林，退耕还木，还有退耕还湖，现在围湖造田带来的问题也是很大的。有时候以为这个田越多越好你就围那个湖，水面减少了，这个蓄水能力差了，防洪以及水利供应都会带来一些问题。
现在主要的法律和国家政策主要就是鼓励对荒山、荒地、荒滩进行农业开发，这块是给予规定，所以也规定，如果是开发荒地的荒山这些的，你可以去领长期的使用权，不是一般的30年使用权。同时土地整地就是对田、水、路、林、村进行综合整治，现在有些土地你经过整治以后，比如道路太多，牵弯改直以后，可能有效种植面积都可以提高，所以这个土地整治以后，提高土地的质量，包括排水能力都会大大提高。另外我们还有土地调查制度和土地统计制度，这是国家土地管理也很重要的一个制度。
比如我们1984年到1996年开展了第一次全国土地调查，2007年又部署启动了第二次全国土地调查，目前正在进行之中。08年国务院还颁布了一个土地调查条例，土地调查也是关系社稷民生的大事。
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因为如果国家掌握了真实的土地基础数据之后，可以影响到土地政策的制定，影响到国民经济发展战略决策的科学性，这是非常重要的。
相关的还有一个土地统计制度，国家为了认识掌握土地资源状况和变化的规律来贯彻这个土地的基本国策，制定有关政策，要对它进行统计。根据统计法和《土地管理法》来制定一系列的统计规则。所以《土地管理法》也规律了国家建立统计制度。
下面讲到土地制度的一些重要制度。 （8）土地监察制度
前面我们介绍了一系列的土地重要制度，作为这些制度能力贯彻实施，还有一个保障制度，就是土地监察制度。按照《土地管理法》的规定，县级以上人民政府，土地行政部门，对违反《土地管理法》律法规的行为，进行监督检查。监察的职权包括要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的资料，要求被检查的单位或者个人就土地权利问题做出说明，进入被检查单位或者个人费用占用的土地现场进行勘测，责令非法占用土地的单位和个人停止违反《土地管理法》法规的行为，制止他们的违法行为。
对于土地监察的相对人，有关单位和个人，对于政府的土地监察应当给予支持和配合，提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地监察人员执行职务。县级人民政府在监督检查工作当中，如果发现国家工作人员违法行为，依法要给予行政处分，要坚决给予处理。如果说自己无权处理的，应该向同级或者上级行政监察机关提出行政处分建议书。
1995年国家土地管理局发布了土地监察暂行规定，国务院于2004年又发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年国土资源部开展执法检查发现，从2003年到2004年全国15个城市违法用地的总数和面积数分别占了新增建设用地的64%和53%。而2004年9月份以来，违法用比例地少的也在60%左右，高的甚至可以达到90%以上。可以看出来，在这个城市化高潮到来的时候，各地由于在土地GDP和土地财政的激励之下，大力的圈占土地，违法用地的现象达到了何种严重的程度？
2006年国务院发布了关于加强土地调控有关问题的通知，为了进一步强化土地监察，2006年国务院建立了国家土地督察制度，给了行政编制是360人，设立国家土地总督察及其办公室，并且由国土资源部向地方派出了9个国家土地督察局。根据国土资源部公布的数据，2006年的头5个月，国土资源部共立案土地违法案件25150多起，涉及的土地面积达到12240多公顷，同比上升20%。从1999年到2005年全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。2006年5、6月开始，国土资源部对几起土地违法案件进行了公开查处，接连发布了关于严明法纪，坚决制止土地违法的紧急通知，《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，强硬各事件政府对04年以来已经批准的房地产开发项目取缔方式、规划建筑面积、土地纯收益等22项内容在1个月内予以公布。2006年监察部、国土资源部印发了《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，集中对2005年1月到2006年9月的新增建设用地，逐增进行全面的排查，集中查处土地违法案件。
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