的行政工作中解脱出来，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，自我管理、自我教育、自我服务。而只是“协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”过去由村民委员会“代劳”的行政工作只能由乡镇人民政府自己依法履行 ，这既是依法行政的要求，也是村民自治制度发展的必然趋势。
二、乡镇政府依法行政存在问题及原因分析
当前，乡镇依法行政的状况离新形势的要求还相差甚远，基层政府行政违法的现象比较普遍，依法行政还任重道远。乡镇依法行政存在的问题较多，原因也很复杂，主要表现为以下几个方面：
（一） 乡镇政府执法主体资格存在问题
我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。如《中华人民共和国农业法》第一章第十条规定：县级以上人民政府主观农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。《中华人民共和国水法》第九条第四款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关水的资源管理工作。第三十七条规定：县级以上人民政府或者其授权
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的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处臵措施，当事人必须服从。《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定：县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。第四款规定：县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款规定：县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。第三十七条规定：县级以上各级人民政府及其煤炭管理部门和其他有关部门，应当加强对煤矿安全生产工作的监督管理。《中华人民共和国矿产资源法》第三十八条规定：县级以上人民政府应当知道、帮助乡镇集体矿山企业和个体采矿进行技术改造，改善经营管理，加强安全生产。《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条规定：县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。
以上工作依法均应由县级以上人民政府及其行业主管部门履行，乡镇人民政府只能按《中华人民共和国地方各级
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人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”而配合工作。但在实际工作中，以上工作基本上成了乡镇的主要中心工作，配角变成了主角，主角不见了影子，乡镇沦为实际的执法主体了。比如计划生育工作，县政府对计划外生育的现象只是对乡镇考核了事，对计划外生育的处罚也是乡镇政府的干部口头说了算，对处罚的执行也是靠乡镇干部牵猪拉羊；关闭非法小煤窑也是几个乡村干部背着炸药就点炮。凡此种种行政行为严格定性应该是非法行为。
乡镇政府无主体资格而实际执法主要有两类情况。一类是上级下达任务，即被迫越位。把依法应由县级政府及其主管部门履行的职责以任务的形式转嫁给乡镇代为履行，但乡镇按法律的规定不具备执法主体，一旦发生行政诉讼就吃败官司。比如县政府每年下达的计划外生育护养费指标，乡镇一是无权处罚，二是无权收取。按规定应由县计划生育主管部门处罚，财政部门收费。乡镇往往为了完成任务，往往放任超计划生育以便收费，同时“漏报出生人口”以完成人口计划生育指标。因为无“硬法”，只好“广种薄收”。关闭非法小煤窑也同样如此。县政府给乡镇下达全部关闭的指标，乡镇政府的干部和村干部就以没有依法取得矿产开采许可证、安全无保障、完成上级任务为由炸设施，封井口，结果吃行政官司。乡镇政府是无这个权力的。近年来一些不法分
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子使用剧毒药品在河流捕鱼，既灭绝鱼类，又破坏生态。当乡镇政府报告县级主管部门时，不法分子早已不知去向，乡镇政府只好“没收”死鱼犒劳机关食堂。“手中无枪打不死鸟，等借来了枪，鸟已飞了。” 二类是利益驱动，越权行政，知法犯法，即主动越位。在县政府没有下达关闭非法小煤窑前，乡镇向矿主收取大额“管理费”，要是不主动交纳，乡镇政府就以安全生产不达标等理由炸井口。明知乡镇政府不是执法主体，也只好“忍辱负重”力求不被关闭。另外还得给“执法者”发红包，力求下次关照，买个放心。乡镇政府在计划生育工作中滥用自由裁量权，低标准收取计划外生育护养费为小金库，同时隐瞒出生人口，帮助逃避处罚。个别干部趁火打劫，捞油水，产生腐败，助长了计划外生育风气。 以上问题主要是法定执法主体不到位造成的。不到位有以下原因：一是执法人员少，人员编制少，财政经费少；二是管理宽度大，可望不可及，力不从心；三是职责不明，法律意思淡泊；四是官僚主义严重，习惯于乡镇代劳，图省事。
（二）乡镇政府存在不严格执法的问题
按照有关法律的规定应由乡镇履行的职责乡镇人民政府不履行职责或暂时不履行，失位严重，甚至失职渎职。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。《中华人民共和国森林法》第八条第二款规定：乡级人民政府设专职或者兼职人
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员负责林业工作。当前农村乱占基本农田的现象十分普遍，一是超标准建造房屋，二是打着农业用地的幌子变相圈地而用着建设用地。乡镇政府对乱占耕地的行为一般采取放水养鱼的政策，暂时不制止，当大量的违法占地发生后，乡镇政府就开始收网了，违法占地罚款流入政府的小金库。农民住宅用地取消一切费用，罚款收入权上交后，乡镇政府基本不管乱占耕地的行为了。打着取信于民，“构建和谐社会”的幌子，实则是因为无钱可收了。同样，乡镇政府对森林乱砍滥伐行为也因无权收取罚款基本不作为。
（三）与村委会的关系混淆
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事物和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会组织制定“村规民约”——“小宪法”，来达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。通过“一事一议”来办理本村的公共事务和公益事业。乡镇人民政府利用村民自治的优越性开展行政工作，使村民委员会“忘记”本职工作。乡镇政府对村民委员会变指导为领导，把村民委员会变成了乡镇人民政府的下级行政组织，转移执法主体，故意错位。村民委员会代替行政，无所不包，无所不能。村级组织是自治组织，一旦违法不怕追究，不是
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