行政机关，不是执法主体，没有行政法人资格，何谈行政违法？群众怒而不知言。凡是政府不好解决的问题，作不了的行政工作统统交给村民委员会，一交就灵。美其名曰走群众路线，密切联系群众的工作方法，发挥基层战斗堡垒作用。有关的钱政府收不起来，但村里的干部可以牵猪拉羊变现钱，个别村干部在工作中甚至对不听话的村民动手动脚，乡镇政府还假装不知道。到底能给村干部定个什么罪？村干部到底是农民啊，如果追究起来也就是教育一顿，实则受鼓励一次。当前有的地方群众不怕政府但怕村干部就是这个原因。
（四）违法执法
干部不依法行政，群众法制意识淡薄，以莽治盲。行政命令代替执法。长期受计划经济的影响，乡镇政府的工作方式以行政命令为主要工作方法。农业生产分解任务下达计划，产业结构调整下计划，人口生产下计划，收取有关费用下计划，关闭小煤窑下计划等等。乡镇为了完成这些计划就下达各种行政命令。行政命令如果还不奏效，乡镇干部就赤膊上阵，让村干部牵猪拉羊，或者扣除有关的直补资金。乡镇干部长期以来就是用的这些行之有效的工作方法，并不觉得有什么不是。人民群众也适应这种工作方法，他们长期接受乡镇干部的类似“服务”，也没觉得有什么不妥。个别乡镇干部也知道有的工作方式违法，但迫于工作压力只好铤而
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走险。有的干部明知违法，但麻痹群众，知道群众不懂法，故大胆而为之，以莽治盲。没有法制环境，缺乏法治意识，法律权威难以树立，依法行政不能形成气候。
三、促进乡镇政府依法行政的措施
乡镇依法行政存在的问题多，原因复杂，促进乡镇依法行政将是一个系统工程，不可能一挥而就，更需要政治体制经济体制改革的进一步深入。对促进乡镇政府依法行政的措施和途径作如下探讨。
（一）完善法律体现，创造乡镇依法行政的法制环境 完善法律体系包括制定法律和修改法律。制定《中华人民共和国村民自治法》，包括村民自治的意义、自治应坚持的原则、自治的组织、自治的内容、自治的保障、法律责任，体现民主自治、民主选举、民主管理、民主监督的精神内涵，进一步理顺乡镇和村级自治组织的关系等内容。使乡镇不依法行政就寸不难行，进一不加强基层民主建设，为建立农村市场经济创造良好的法制环境。同时废止试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》。修改有关的法律，乡镇是最基层的国家政权机关，直面广大的人民群众，又是各项行政工作的实际参与者和执行者，就应将有关的行政执法主体授权给乡镇，以解决行政执行者不是执法主体，执法主体不经常执法的尴尬问题。法律体系的完善实质是乡镇职能扩大的模式，因此乡镇也要进行与之相适应的改革，包括调整建制，
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机构改革，职能定位，人力资源整合，干部培训等，使乡镇有职、有权、有责、有能。有职是指乡镇有依法赋予的职能，有权是指有职能才有权执法，这就需要相应的机构履行职权。有职权就要承担相应的责任，要履行职权，承担责任必须具备相应的能力，这就需要提高执法者的水平，加强执法人员的培训。
（二）调整乡镇职能
乡镇职能的界定要依法进行。法律赋予给乡镇的职能必须履行，不能失职甚至渎职。法律没有赋予的职能乡镇不能擅自履行，造成行政违法。受上级委托执法的一定要从法律角度办理相公手续，取得执法资格。乡镇职能立法要根据提供公共产品这一政府职能定位来确定，并充分考虑乡镇作为最基层的国家行政机关提供公共产品的有限性和局限性，不能搞行政职能上下对口，不能为扩大或缩小乡镇的职能而进行职能立法。当前我国的法律很少赋予乡镇执法主体地位，依法界定乡镇职能就是弱化乡镇职能的模式，因此乡镇就应该精简机构，精简人员。这种模式势必会增加县级执法主体的负担，那么乡镇精简下来的富裕人员可以对其进行充实，调配人力资源。乡镇能够和需要提供的公共产品就是维护社会稳定，建设基础设施，发展社会事业，维护市场经济秩序，指导村民自治，构建人与自然的和谐，依法执行上级委托的任务等。
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（三）乡民自治
乡民自治就是把村民自治的范围从村扩大到乡镇，将乡镇人民政府改为乡民委员会，乡民自治从根本上解决了乡镇依法行政的问题。政府的职能是提供公共产品，随着社会主义市场经济制度的逐步建立和完善，乡镇政府管理经济的职能逐步弱化并最终谈出，而政治职能也将因基层民主的进一步发扬和经济职能的弱化而弱化。因此撤消乡镇人民政府是必然趋势，乡民自治是符合中国特色的选项。撤消乡镇人民政府可以减轻了财政负担，彻底解决了乡镇人民政府对小地方经济不必要的干预，拓宽乡村的民主空间，进一步加强县级政府的执法能力和执法意识，提高执政能力和服务水平，提高地方公共产品的供给力。撤消乡镇人民政府是一个社会发展过程的体现，不能一哄而下，应该根据社会进步的状况来决定，特别是要根据交通通讯信息等管理类硬件的发展水平来决定。当前我国的一些地方已经初步具备了这些条件，应该有序地撤消乡镇人民政府，成立乡民委员会。一个县撤消乡镇人民政府不能一不到位，要逐步过度。先走乡镇职能扩大的模式，将乡镇的规模扩大，个数变小，政府职能加强配套；然后走乡镇职能弱化的模式，依法界定乡镇职能，逐步弱化乡镇的职能，精简机构，裁减人员；最后当乡镇执法人员逐步减少，职能逐步被县级政府取代，社会基本接受，人民群众习以为常等主客观条件成熟的时候，就应该因势利
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导，撤消乡镇人民政府，取而代之以乡民委员会。成立乡民委员会后，村民委员会根据情况可以合并保留撤消。
（四）提高乡镇政府行政能力
乡镇政府的职能无论是加强还是削弱，但职能必须加速转变。当前乡镇政府履行政府职能的方式基本上还是计划经济年代那一套，这和建设社会主义市场经济是非常不相适应的。乡镇政府极其工作人员是明白这个道理的，但为什么还是不能转变政府职能而依法行政呢，归根到底还是执政能力有待提高，这是本文要讨论的重点。
乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力的强弱直接关系和影响着党和国家的执政能力。随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村民主政治建设的不断加强，乡镇政权面临许多新问题和新挑战。群众对乡镇的依赖性在降低，对乡镇干部素质的要求在提高；乡镇政权肩负的责任在不断增大，落实责任的行政权力在日益缩小；农村改革不断推进，各种利益调整引发的矛盾逐渐凸现。如何不断适应新的形势，在应对各种挑战中提高乡镇班子的执政能力，这是摆在乡镇政府班子面前的重要课题。
1、解决乡镇政府运转经费问题
乡镇运转经费十分紧张，在一定程度上影响了职能的发挥。加强农村执政能力建设，必须在多途径解决经费不足上下功夫。
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