最新能源政策解读
总第1011期 2012年2月16日星期四
“之所以单列社会用电总量控制，主要是因为我国的能源统计基础比较薄弱，很多行业的能耗数据不准确，而且中央与地方的能源统计也存在差异。”美国自然资源保护委员会气候变化与能源高级顾问杨富强分析，而电力统计的数据准确可靠，操作起来简单。
杨富强也指出，另一方面，控制用电总量也是为了减少煤炭的消费，目前70%的社会用电都要靠煤炭，而控制煤炭消费总量对完成能源消费总量控制的目标至关重要。
“根据发改委的安排部署，至少在十二五期间，可再生能源、煤矸石煤泥发电，煤层气与页岩气、余热余压发电暂时拟将不纳入能源消费总量控制的考核统计当中。”前述地方发改委官员对本报分析，同时考虑到中国要发展汽车产业，石油的供应远远不够，而最清洁的石化能源天然气更是供不应求，目前这两种能源也很难限制，那么剩下的唯一可以限制的能源主要就是煤炭。”
换句话说，能源消费总量控制主要是控制煤炭。“在用煤领域，电力、煤化工、钢铁和水泥行业是用煤大户，其用煤总量占到煤炭消费总量的80%以上，因此控制煤炭消费主要在这个行业下工夫。”杨富强分析。
其中，电力行业是四个行业中用煤最多的。“国家提出的2015年将社会用电总量控制在6.4万亿度，是基于如下假设，假设未来五年GDP年均增速为8.5%，能源消费的年均增速在4.8%，能源消费弹性系数为0.56左右，电力弹性系数在1左右。”一位接近发改委的能源专家分析。
林伯强认为，上述四个假设都是合情合理的假设，因此6.4万亿的目标是一个不高也不低的目标，通过努力可以实现。
“6.4万亿度电，估计也将和41亿吨标煤一样分解到地方，这个过程同样会充满激烈的博弈。”前述地方发改委官员指出，目前对能源消费总量和用电总量两个指标，是不是约束性指标还没有官方的说法。
该官员同时指出，预计这个指标，至少在“十二五”期间只是预期性指标，而不是约束性指标。
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一位西部地区发改委官员则提出，在指标分解的设置上，在“十二五”的尝试阶段，建议国家最好给各地分解一个区间指标，而不是一个确数指标，鼓励地方掌握一定的灵活操作空间，以免被限制得太死。
考核方式酝酿中
定性考核为主，定量考核为辅。
目标虽已拟定，能否落实也存在诸多悬念。
本报获悉，国家将建立能源消费总量工作协调机制，主要是加强与节能减排和应对气候变化的机制之间的衔接配合，期望以此改变过去各自为政的局面，形成政策合力。
其中，就能源消费总量控制与节能减排的协调，主要是说能源管理系统与发改环资系统的协调。“国家将在十二五期间大力推行节能评估和审查制度，这是控制能源消费总量的一个很好的抓手，可以杜绝不必要和不合理的能源消费。”前述地方发改委官员指出。
再者，能源消费总量控制也应与应对气候变化领域进行合作。“国家计划在十二五开展碳交易试点，而碳交易试点就涉及到排放总量的概念，而排放总量与能源消费总量密切相关，发改气候系统也应与能源管理系统通力合作。”前述地方发改委官员认为。
然而三个系统的协调并非易事。“据说国家能源局计划探索建立能源消费总量指标交易置换制度和跨区水电用点权交易机制。”杨富强指出，我们必须注意到，发改环资系统已经提出探索节能量交易机制，而发改气候系统则在尝试进行碳交易试点，那么问题在于，这些交易探索和试点之间到底是什么关系，有无重合？是否有必要做这么多各种名目的试点？
本报获悉，国家为了确保这项工作的开展，在指标分解之后，拟将建立目标责任制和评价考核体系，将目标完成结果和采取的措施手段纳入地方的绩效考核，以量化百分制进行评分。
其中，目标完成情况为定量考核指标。“所谓定量考核，就是比较目标值和
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完成值，有没有完成，这部分的总分为40分。”前述地方发改委官员介绍，“双控目标都完成了可得40分，能源控制目标完成可得25分，电力控制目标完成了可得15；两项目标超额完成可加分，未完成则扣分。”
在定量考核之外，国家将对采取的措施手段等进行定性考核，该部分占60分。“这部分主要是看地方有没有按照国家的统一要求，在政策落实、组织实施和制度创新方面下工夫，下了多少工夫。”前述地方发改委官员指出。
据悉，如果上述两项得分在60分以下则为没有完成。“这一考核体制以定性为主，定量为辅，将大大减轻地方政府的压力。”杨富强认为。
专家回应我国火电排放标准“世界最严”之争
“目前火电行业对我国氮氧化物排放贡献率已经超过1/3，二氧化硫占1/2，也是细颗粒物的重要来源。”环境保护部科技标准司副司长王开宇对记者表示，排放标准的制修订必须按照国家环保目标和当前可行的清洁生产、污染治理技术来修订排放控制要求，不能机械地认为我国污染物排放标准比发达国家宽松就合适、严格就不合适。
王开宇所说的标准即2012年1月1日开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》（GB 13223-2011）。该标准由环境保护部会同国家质检总局联合发布，从征求意见到正式公布，多次引发电力行业的非议，被称为“世界最严”的排放标准。
其中争议最大的是，燃煤火电机组的氮氧化物排放标准，即：新建机组从2012年1月1日开始、现有机组从2014年7月1日开始执行100毫克/立方米的氮氧化物污染物排放限值（部分特殊机组类型执行200毫克/立方米）；重点区域统一执行100毫克/立方米的排放限值。
新标准对电力行业来说意味着治理成本大幅提升。中国电力联合会秘书长王志轩曾多次公开表示：“这种过严的环保标准对火电企业来说是‘致命性的’，过高的环保要求对大多电力企业而言，只会导致两个结果，一是企业倒闭，二是造假。”
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对此，王开宇表示，国家发改委在去年11月底增设脱硝电价和提高上网电价，可以在很大程度上缓解电力行业的资金压力，“火电行业应深入贯彻落实科学发展观，将目前的减排压力转化为技术创新动力。”
最严排放标准出台三缘由
在评估新标准是否宽严适当时，不应仅关注排放限值，还要看到不同环境管理方式差异。
记者：有观点认为，新标准对二氧化硫、氮氧化物、烟尘和汞排放要求到了严苛的程度，比日本、美国、欧盟的排放要求还严格，是全世界最严格的火电厂污染物排放标准。对此您怎么看待？
王开宇：制修订污染物排放标准，需要综合考虑环境质量要求、环境污染现状与行业经济技术发展水平。发达国家在很多领域的技术经济发展水平较高，其污染物排放标准通常比我国严格，但是这不意味着我国所有的排放标准都应该比欧美和日本宽松。
这里我们需要注意以下三点：
一是我国环境形势与发达国家不同。当前我国正处于工业化和城镇化高速发展阶段，以煤为主的能源消耗持续攀升，大气污染物排放总量居高不下，区域性大气污染问题日趋明显，严重威胁群众健康。环境问题已经上升到关系社会和谐的重大民生问题，必须对重点大气污染源采取有力防控措施（目前火电行业对我国氮氧化物排放贡献率已经超过1/3，二氧化硫占1/2，火电也是细颗粒物的重要来源）。按照当前可行的清洁生产、污染治理技术提高排放控制要求，不能机械地认为我国污染物排放标准比发达国家宽松就合适、个别指标严格就不合适。环境容量是一个常数，污染物排放量在环境容量之内，环境质量就好，而污染物排放量很大程度上又是由能源结构、能源消费量和产业结构决定的。因此，对火电等重点行业或领域制定更加严格的排放标准是我国经济环境发展形势的必然要求。
二是我国能源结构与发达国家不同。近年来，随着我国经济的持续高速增
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长，我国电力行业实现了快速发展，截至2010年底，我国发电装机容量达9.62亿千瓦，其中火电占73%。因此，能源结构的不同，要求我们对燃煤机组采取更加严格的控制措施，大力发展清洁煤利用技术。
三是发达国家污染物排放标准体系与我国存在差异。目前发达国家对污染物排放控制已经逐渐转向依据最佳可行技术实施动态控制，即要求新建、改建企业或设施按照当地环境质量、污染物总量控制要求和当时的最佳可行技术来确定排放限值，实行“一厂一标”，环保部门依法发放的企业排污许可证中对企业的排放要求严于排放标准要求；而我国管理制度、执法能力等条件决定了未来一段时期内将采用污染物排放标准这种静态控制方式。由于上述差异，我们在评估新标准是否宽严适当时，不应仅仅关注排放限值，还要看到不同标准体系反映的环境管理方式差异。此外，环境标准的制修订需要与时俱进，欧盟目前实行的标准是2001年修订的，美国执行的标准是2005年修订的，我国修订的新标准中一些指标比它们适度加严也是可以理解的。
记者：新标准里的4.3章节对于特殊区域的燃煤电厂有更加严格的规定，但具体范围和实施时间尚未明确，大概什么时候可以出台？这与可能会在未来实行三区六群大气污染联防联控的区域有很高的重合度么？
王开宇：目前，我部正在编制《重点区域大气污染防治规划（2011-2015年）》，将对火电厂大气污染物特别排放限值实施的具体范围和时间做出具体规定。鉴于规划仍在编制过程中，今年报国务院批复，故特别排放限值实施的具体范围和时间要在国务院发布《重点区域大气污染防治规划（2011－2015年）》后确定。
苛刻标准会拖垮行业？
脱硝电价补贴和提上网电价已缓电厂资金压力。
记者：新标准要求所有的老电厂氮氧化物排放都需要在2014年7月1日达到100毫克/立方米，也意味着3年内完成现有6亿火电装机的改造，您如何看待这个进度？对于这样一个工程，除了脱硝补贴政策，还会有哪些后续的政策行动推进这个进度？
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