第一，官僚一直在争取预算最大化。尼斯坎南认为，薪水、奖金、荣誉、权力、资助、产出、改革和管理官僚机构的容易度等变量都可以影响官僚效用。他认为，上述的变量除了改革和管理官僚机构的容易度外，都是预算的一个正的单调函数。这也就是说，预算越大，官僚效用越大。而且，官僚们为了生存也会尽量将预算最大化。第二，官僚通常能实现预算最大化。尼斯坎南认为，官僚和赞助者的关系是双边垄断的，其中，官僚机构通过提供产出来换取预算。但是，二者之间会产生信息不对称。他认为在大多数情况下，相对的刺激和可获取的信息可以赋予官僚机构强势的垄断权力。产生信息不对称的原因有两点，一是政治赞助者缺少动机去运用潜在的权力。像尼斯坎南所说，政治家主要关注他们的换届选举，这跟组织产生的纯收益关系不大；二是他们也缺乏有关政府的产出过程的必要知识和信息。基于上述假设，尼斯坎南建立了官僚预算最大化模型。 2.修正模型 1974 年，米格和柏兰格( Migue & Belanger) 对该模型进行了修正。他们认为，尼斯坎南模型假定“官僚把政治家批准的预算全部用于公共产品的供给，而不会把预算结余据为己有”，这个假定与实际情况不符。官僚最关心的是自由裁量权，从而是追求自由裁量的预算（即收入超过最低成本的部分）最大化。当然，他们也指出，自由裁量的预算是以丰裕的总预算资金为基础。尼斯坎南后来也认为，官僚的效用是自由裁量的预算和产出的函数。 1991年，尼斯坎南对原初模型进行重新修正。 首先，总结出其原有的官僚行为理论中的核心因素：（1）各个官僚机构中官僚行为的差异不是因为他们具有不同的性格特征，而是因为各个机构面临着不同的激励和约束条件；（2）大部分官僚机构面临着垄断的公共服务购买者——通常是政治家；（3）大部分的官僚机构都是某种公共服务的垄断供应者；（4）官僚和政治家之间是一种双边垄断的关系，与经济市场上的交换不同，官僚与政治家之间的交换不是按照产出的单位价格进行的，而是用承诺的产出和预算进行交换；（5）在这种双边垄断的情况下，官僚和政治家之间不存在某种特定的 - 11 -
预算—产出均衡，预算—产出的最终结果取决于官僚与政治家之间讨价还价的结果；（6）在讨价还价的过程当中，政治家的作用因为两个原因而削弱：一是由于存在着信息不对称，官僚对政治家关于官僚结构产出需求的了解，要多于政治家对官僚机构产出成本的了解；二是政治家没有足够充分的动机去监控政府部门的活动，因为政治家和官僚结构主管都无法从政府部门所产生的预算盈余中获得金钱上的收益。 尼斯坎南对原有的模型作出了一下修正： 第一，他认为官僚所要最大化的是自由支配预算，而不是预算总额。但他指出，也不能把先前的官僚总预算最大化的假设完全抛弃掉。自由支配预算最大化是正常情况，而产出或预算最大化则是特殊情况。 第二，1971年的模型中，尼斯坎南认为，立法机构中的预算审查委员会对公共服务的有效需求接近于立法机构中的中间投票人，并且，在审查官僚机构的预算建议时处于被动地位，预算审查委员会只能同意或拒绝官僚机构的预算提议，而不与官僚机构进行任何讨价还价，以达到对立法机构有力的预算结果。 尼斯坎南后来（1975）也认为，官僚的效用可能是自由裁量的预算和产出（总预算）的函数。1991年，他则认为，立法机构中的预算审查委员会和其他预算审查部门在预算过程中并不是被动的。预算审查委员会拥有一系列能够影响预算结果的谈判技巧，并试图得到更多的预算信息。在预算审查过程中，预算审查委员会同官僚机构进行多次谈判，他指出，预算谈判通常限于从原有的预算基数到官僚的预算建议这样一个范围。 该流派进步之处 理论优缺点分析 优点 缺点 其学术价值，并不在于预算最大化模型，而是在于尝试用经典经济学的视角分析，从理性经济人出发，分析官僚机构和官僚行为，从而提出官僚供给的理论，得出官僚经济理论。突破传统行政管理研究的方法。 尼斯坎南的预算最大化模型为从经济学角度提供了一个重要的起点。 A 尼斯坎南的模型存在一个致命的弱点，即假定所有的官僚机构都是一样的。正是在这样的假定下，尼斯坎南将复杂的官僚机构简单化了，并将他自己从某个官僚机构中观察到的官僚预算行为一般化为所有官僚机构的预算行为 - 12 -
B 尼斯坎南模型的前提假设是不真实的，特别是关于官僚的效用最大化会导致他们追求预算最大化的假设和官僚与其资助者之间讨价还价的描述这两个假定（Margolis，1975；Rogowski，1978）。组织分析者认为，政府官僚机构的性质决定了我们不可能从个人效用最大化出发来推导官僚的行为特征（参见Thompson，1981）。帕雷顿和温托勃（Breton & Wintrobe， 1982）认为，与科斯定理相似，官僚机构内部官僚之间的竞争性寻租会使得预算最大化的动机消失。康尼柏尔（Conybeare，1984）指出，尼斯坎南的结论仅仅对那种在它们与政治资助人的关系中能够实行完美的价格歧视的官僚机构来说才是成立的。当这种情况不存在时，官僚机构可能比私有企业生产得少。 C 尼斯坎南模型将官僚机构的价值追求唯一化。邓利维（Dunlevy，1991）指出，在政府机构的特征不同，其预算构成也是有差别的，官僚的行为也会依据机构的类型而变化。在某些政府机构中，自由支配预算或总预算最大化是官僚所努力寻求的目的。而在其他政府机构中，也许是机构的自主性更为重要。还有别的与预算增长相反的价值取向，如职业主义、对计划或项目的忠诚和对命令与服从链的信任等。 前提假设在中国是否存在 是 否 理论作用（在前提假设不足或条件1.中国的政治家并不存在对选民的承诺，而官僚也只对上级负责，官僚就不需要同当选政治家以及预算分配者有限的情况下的尚存作用） 之间进行利益博弈，因此上述理论中官僚所拥有的对公共服务需求的完全垄断就不存在 2.由于中国政府最大的特征在于中国共产党的领导，因此在公共服务的供给方面，中国共产党也拥有极强大的影响力，因此，中国的官僚也并不完全拥有对公共服务供给的完全垄断。因此，中国的官僚并不能被假定为追求预算水平最大化。——《公共选择学派官僚理论与中国实际问题的思考》 备注 对于尼斯坎南模型来说，既有支持它的经验研究，也有反对它的经验研究。然而，大部分的经验研究都倾向于反对这个模型。这意味着，在大多数情况下，官僚的预算行为都不是尼斯坎南模型能够解释的。由于官僚 - 13 -
机构无论从预算构成还是从它们所面临的预算环境来说都是非常复杂的，不同的官僚机构是不同的，因此，在某些情况下，官僚机构会选择预算最大化，但是在另一些情况下就会选择预算削减。这就意味着，官僚经济学应该正视官僚机构的这种复杂性，分析在什么样条件下，官僚会选择预算最大化或者预算最小化。新一代的官僚经济学必须放弃隐含在传统公共选择理论中的一个不现实的假设，即假设所有的官僚机构是一样的。新的官僚经济学必须建立在某种关于官僚机构复杂性的官僚机构类型学的基础之上。只有这样，公共选择理论及其官僚经济学才能更好地解释和预测官僚行为。
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三、政策过程模型 流派名称 产生（或流行时间） 代表人物 前提假设 核心观点 主要内容 政策过程模型，又称为“实时预算模型” 20世纪80年代 【美】鲁宾 该模型的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程模型。 鲁宾的公共预算模型是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行这5个相互独立而又前后相继的决策束。在每个决策束中，单个预算行动者的策略、预算过程和预算环境这些因素对预算结果的影响都需要考虑。而且，在整个过程中，还需要考虑到公共预算过程的五个主要特点及其影响，它们是环境的开放程度、目标相异的多元行为主体、纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及公共预算受到的各种限制与约束。“实时预算模型”的“实时”指的是在上述五类预算决策模型中，每一个预算决策束都需要根据其他决策束中的决策和信息以及政治经济环境的变化，作出连续不断的调整。 该流派进步之处 理论优缺点分析 优点 缺点 前提假设在中国是否存在 是 否 由于对渐进主义预算模型和公共选择预算模型不满，才开始从政策过程的角度来解释预算过程和结果。 将宏观预算与微观预算相结合，相对而言比较全面 1.它并不是以理论建构为目标，没有形成关于公共预算的一些连贯的可被经验验证的理论假说。 2.缺乏普遍的实践检验，仅局限在美国，其有效性在其他国家还未得以验证。 - 15 -