理论作用（在前提假设不足或条件有限的情况下的尚存作用） 备注 该模型主要是关于美国各级政府预算的研究，其有效性在其他国家还未得到验证。该理论是一种适度的理论上的探索与努力，其目标并不是建立一般性的使用范围广泛的公共预算理论，适用性与现实作用性都不强。 仍需要努力的方面：1.将该模型中的隐含的理论假设明确出来；2.将该理论在更多的经验事实中进行验证 鲁宾总结出政府预算的主要特征和这些特征对于预算决策过程的相关影响： 1.政府预算涉及到目标各异的多元行为主体——不同的预算参与者经常有互相冲突的动机和目标；他们在预算决策中发挥作用是，他们所拥有的权力也不同；不同的预算偏好以及不同层次的预算权力，必须通过预算过程来协调，以便达成一致协议，是的预算参与者愿意继续留在预算过程当中，并继续遵守预算规则。 2.纳税人和预算决策者相分离——民选官员所进行的预算决策有可能偏离纳税人的愿望，必须设计某些制度给预算决策者施压。 3.预算文件是定义公共责任可靠性的重要手段——纳税人和决策者的分离，预算文件本身成为公众了解政府预算决策可靠性的重要手段。 4.预算环境具有开放性——预算环境包括自然环境、经济环境、选前的预算决策所产生的结果、公共舆论和政府间的财政关系。政府预算对自然环境开放意味着在意外发生时，预算必须能够适应，并迅速作出反应；对经济环境开放意味着在预算制定过程中，随着更准确的信息的掌握，需多次修改对预算收支的估计；对政治环境和公众舆论环境的开放性意味着曾经一致通过的预算方案有可能需要重新制定。 5.政府预算受到各种因素的限制与约束——包括基金或会计结构、预算资金在不同账户见转移的约束、税收限制、借债限制、统一的预算格式、统一的会计规则等。
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四、预算改革理论
流派名称 产生（或流行时间） 代表人物 前提假设 核心观点 主要内容 预算改革理论，又被称为“规范理论”（Rubin，1990） 20世纪50年代 预算者理性假设 预算改革希望将预算理性引入公共预算决策中，试图解释“在什么基础上，决定将某一数量的拨款拨给活动A而不是活动B”这个规范性的预算问题。 1940年，科依抱怨说，在政治学中，至今还没有一个预算理论能解释“在什么基础上，决定将某一数量的拨款拨给活动A而不是活动B”这个问题。显然，这个问题是一个规范性的预算问题，而不是一个经验问题。之后，通过学者不懈的努力，形成了一套“预算改革理论”，也可称为“规范理论”。自从1930年起，为了建立公共预算和财政管理的最优体系，美国公共预算开始实行了一系列的预算改革，比如绩效预算、计划—规划预算系统、零基预算和现在正在进行中的企业型预算。这些预算改革都形成了各种新的预算编制模式，推动了公共预算领域知识的不断更新。而且，这些预算改革模式都希望将预算理性引入公共预算决策中来解决科依提出的这个预算问题。除了规范性和实用导向之外，正如一些理论家指出的那样，这些公共预算的改革理论都具有两个共同的特点：一是它们都试图将完全理性引入公共预算中，二是它们都将政治过程视为缺乏效率的，因而都试图回避政治过程。 该流派进步之处 统一性、连续性、准确性、响应性、规范性和实用导向是预算改革的主线。一系列的预算改革，比如绩效预算、计划—规划预算系统、零基预算和现在正在进行中的企业型预算。这些预算改革都形成了各种新的预算编制模式，推动了公共预算领域知识的不断更新。 - 17 -
理论优缺点分析 前提假设在中国是否存在 优点 缺点 是 否 1999年，中国启动了预算改革。目前的预算改革正在改变着中国政治过程中的许多方面。一方面，预算权力结构的改变（即使是政府部门间权力结构的改变）实质上也是一种政治权力结构的改变。另一方面，预算决策模式或行为模式的改变就是政治决策模式或者行为模式的改变。 表面上看，预算改革是技术性的。然而，几乎所有的预算改革都具有政治上的涵义。中国预算改革的确正在使得政府预算更加理性和负责，或者至少使得国家治理结构朝着这一方向迈进。然而，预算改革的推进已经越来越受制于政治改革的滞后，预算过程的某些部分或环节是预算改革本身无能为力的，预算改革的成功需要对政治过程的某些部分进行改革。中国预算改革政治学包含着一个“预算改革的政治困惑”。一方面，预算改革的确在改变着政治过程，另一方面，政治过程的核心部分似乎不是纯粹的预算改革所能改变的，恰恰相反，预算改革的推进需要对中国政治过程的某些部分进行改革。 理论作用（在前提假设不足或条件有限的情况下的尚存作用） 备注
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五、公共预算理论的新探索
流派名称 前提假设 新制度经济学在政府预算中的应用 新制度经济学着眼于人类选择的制度基础，对人的行为做出了以下三个不同于传统经济理论的假定：（1）人的行为动机都是双重的，一方面人们追求财富最大化，另一方面，人们又追求非财富最大化，人们往往要在这两个动机之间进行权衡；（2）人是有限理性的，其原因自爱与环境的不确定性、信息的不完全性，以及人们对环境和信息的计算能力和认识能力有限；（3）人具有机会主义倾向，即人具有随机应变、投机取巧、为自己谋求更大利益的行为倾向。 核心观点 主要内容 新制度经济学在预算领域的运用主要体现为产权理论和交易成本理论。 一、产权理论与政府预算 （一）代表人物及其著作 产权理论是美国新制度经济学中的“芝加哥学派”创立的，主要研究市场经济下产权的界定和交易。科斯在1937年发表的《企业的性质》和1960年发表的《社会成本问题》等论文被公认为西方产权理论的开山之作。 （二）产权与行政权 科斯指的是产权是指财产的使用权，即实现营运和操作的财产权利。 产权与行政权一直是存在的两种交替发挥作用的权力。产权一般根源于社会财富的生产与分配过程，也就是说，其产生与经济市场；行政权本是由政府职能的存在而产生的一种权力，也就是说，行政权产生于政治市场。 整个社会的资源配置由哪个决定的区别：产权决定——形成一种“寻利”社会；行政权决定——形成一种“寻租”社会。 - 19 -
（三）产权与政府预算 政府预算是以政府的行政权力取得收入并配置资源的，而行政权决定资源的配置往往容易导致寻租行为。而且从公共选择理论的分析来看，政府预算过程中政治家、官僚、利益集团和选民的行为都有使政府预算支出扩大的趋势，政府预算的规模极有可能超过必需的范围而影响到市场效率。因此，必需把行政权力的行使限制在一定的范围内，即政府预算的范围不能过大，而影响市场中的正常交易行为。由于行政权和产权是两种交替发挥作用的权力，产权的清晰程度会影响到政府预算行为和政府预算的规模。限制行政权的一种有效的方法就是对产权进行清晰的界定——产权明晰化是限制政府预算过大和规范政府预算行为的重要途径。明晰的产权可以约束政府预算中参与者的行为，限制政府预算规模的无限扩大。 二、交易成本（交易费用）理论与政府预算 （一）交易成本 交易成本是指人们在各种交易行为过程中的成本付出，是新制度经济学即产权理论的核心。 （二）政府预算过程中的交易成本 由于预算协议和预算分配也是一种交易，在预算过程中同样充满机会主义行为、不确定性和信息部队称等现象，所以，交易成本理论的概念极易引入政府预算研究中。 政治预算过程是各种不同预算参与者政治、经济矛盾斗争的焦点，政府预算的编制、审议通过、执行和监督等各个环节都充斥着交易行为以及由这些行为产生的交易成本，包括： （1）政府预算通过前的成本，如起草成本、谈判成本和维护一项政府预算方案的成本等。（2）政府预算通过后的成本，如政府预算的监管成本和执行成本等。（3）选民、利益集团为了能使对自己有利的预算得以通过，而花费时间和金钱进行投票、选举或寻租活动产生的各种交易成本等。 （三）交易成本理论的相关理论模型 - 20 -