第二章 规划背景
一、土地利用现状
长春市位于我国东北松辽平原腹地，幅员20603.77平方公里。东北同黑龙江省接壤，西北、西南和东南分别与松原市、四平市、吉林市相连。境内松花江、饮马河、伊通河、拉林河等主要河流自东南流向西北切穿大黑山脉。长春市域以台地、平原为主，兼有山地、丘陵，形成了“一山四岗五分川”的地貌格局。中心城区位于中部台地平原区，属于典型的平原城市。长春市地貌类型多样，农林牧渔各业用地丰富，是全国重要的商品粮基地，现代农业和生态农业前景广阔。
2005年末，长春市农用地1679922公顷，占总面积的81.53%；农用地中，耕地面积最大，占农用地面积的80.23%，林地次之，占农用地面积的11.90%。建设用地223310公顷，占土地总面积的10.84%，其中，城乡建设用地面积最大，占建设用地总量的80.76%。其他土地157146公顷，占土地总面积的7.63%，其中自然保留地面积71793公顷，占其他土地面积的45.69%，自然保留地中很大一部分是难以利用或者不能利用的土地。
二、上轮规划实施成效与问题
（一）上轮规划实施取得的成效
《长春市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，
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长春市坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，妥善处理保障发展和保护资源的关系。
1.强化了对耕地特别是基本农田的管护
明确了耕地和基本农田保护范围，有效地实施了对耕地特别是基本农田的管护，规划期内确保了基本农田面积不减少。规划实施9年来，全市粮食产量保持在年均750万吨的水平上，2005年粮食总产量达到800多万吨，充分发挥了重要商品粮基地作用，为保障国家粮食安全做出了重大贡献。
2. 保障了经济社会发展对建设用地的合理需求
上轮规划对建设用地布局进行了安排，保证了经济社会发展对建设用地的合理需求。9年来，一批交通、能源、水利等重点建设项目用地得到保障，规划期内基础设施用地增加4871公顷，占新增建设用地量的37.8%，满足了建设需要，为长春市经济保持持续、快速、健康发展奠定了坚实基础。
3. 提高了土地节约集约利用水平
规划执行期内，积极推进土地整理，加强土地复垦，适度开发耕地后备资源，开展了存量土地挖潜工作，提高了土地利用效率，有效缓解了土地供需矛盾。9年来，建成区内改造存量土地2200公顷；土地利用效益显著提高，单位土地投入增加了近3倍；单位土地农产品产值提高了46.5%。
4. 增强了按规划管理和使用土地的意识
上轮规划实施以来，长春市各级政府及国土部门依据《土地管理
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法》，按照规划确定的土地利用战略方针，严格执行年度土地利用计划，规范规划预审程序，落实用途管制制度，有序推进土地资源的开发、利用、整治、保护。保证了主要规划目标的实现，增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识，土地规划地位明显提高。
5. 确立了规划在土地利用方面的宏观调控地位
上轮规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，引导城乡建设走集中发展、集约利用土地的道路，促进了存量土地的盘活利用，有效控制了建设用地规模，切实发挥了调控土地利用空间布局和各类用地规模的作用。 （二）上轮规划实施存在的问题
上轮规划的编制实施基本保障了长春市经济社会发展对土地的需求，在土地管理中发挥了重大作用，但也存在一些问题。
1．建设用地总量指标与长春市的战略地位不相称
长春市是东北地区的重要中心城市，是振兴东北老工业基地的核心城市之一，是全国汽车产业最大的生产基地，是吉林省经济社会发展的龙头，2005年长春市GDP占全省经济总量的近50%，财政收入占全省的44%，而上轮规划建设用地的总量指标占全省建设用地总量指标不足三分之一，用地总量配臵与经济发展需求不相适应，中心城区周边地区的职能安排缺乏引导和控制，周边组团没有起到疏解中心城区人口和产业的作用，导致中心城建成区突破了规划用地规模。
2. 规划方案对经济快速增长预期不足
上轮规划在方案编制时对市场经济条件下土地利用的不确定性
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预见不足，规划预留建设区与实际项目选址要求不符的现象屡见不鲜，线型工程用地和部分工业用地尤为突出，导致规划频繁修改，影响了规划的严肃性，也影响了项目报批效率，特别是在振兴东北老工业基地战略背景下，老工业基地改造、升级项目大批实施，规划滞后问题日益凸显。
3. 规划布局不尽合理，城市用地空间不足
上轮规划基本农田布局不尽合理，城乡建设发展空间受到一定的约束，矛盾突出。规划实施以来长春市经济增长速度保持在15%以上，主导产业快速发展，用地需求随之激增。特别是两个国家级和两个省级开发区布局在城市规划范围内，加重了产业发展与城市建设互相争地的矛盾，造成城市用地空间严重不足，使城市发展受到限制，又难以满足振兴老工业基地和汽车产业用地空间集中布局的要求。从全市范围看，到2005年底，城镇工矿建设用地规模已经突破了上轮规划确定的2010年控制指标。
4.土地节约集约利用水平有待进一步提高
上轮规划实施期间，土地节约集约利用水平有了明显提高，但规划中对存量土地挖潜安排不够，土地集约利用和效益提高缺乏具体的目标和措施。受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地、独立建设用地和采矿用地增加较快，远远超过城镇用地增长速度，城市外延式扩张明显，不利于土地利用集聚效益的提高。
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三、土地利用面临形势
（一）土地利用面临的机遇
长春市地处东北经济区几何中心，交通条件优越；是我国重要的商品粮基地和重工业制造基地，雄厚的产业基础为长春市发展奠定了基础优势；科教资源密集，人才储备丰富，为区域发展提供了智力支撑；在副省级城市中，长春市地价水平相对低于其他城市，在东北地区，长春市工业地价水平低于沈阳、大连、哈尔滨三市，较低的生产要素价格使长春市具备发展的成本优势。“振兴东北老工业基地战略”、“国家长吉图发展战略规划”、“长东北开放开发先导区”建设使长春市土地利用面临重大机遇。
---振兴东北老工业基地战略将进一步提升长春市在全国经济发展中的地位和作用。自党的十六大首次提出振兴东北老工业基地以来，国家采取一系列政策措施为东北经济发展创造良好的政策环境。长春市作为“振兴东北老工业基地”的重要战略高地和吉林省的“龙头”城市，抓住东北振兴的机遇，将使其在东北地区乃至全国重要区域中心城市的地位进一步巩固，对周边的辐射带动作用进一步增强。
---“长东北”开放开发先导区将继续提高长春市整体实力。2007年，长春市提出建设长东北开放开发先导区，与吉林省政府推进长吉一体化的战略相呼应，“长东北”将系统整合长春市经开、宽城、二道、九台、德惠、高新等空间资源及产业资源，并沿国家东北振兴规划确定的哈大一级轴线发展。“长东北”的建设有助于长春市主动融入吉林省规划的“长吉图”发展战略蓝图，使长春成为开放高地、产
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