综上所述，经济产业结构的调整需要有充足的存量建设用地作为支撑，但清远市建设用地的存量和增量都面临不足的局面。从粮食安全政策、土地利用政策的发展趋势来看，放松耕地保护的管制程度可能性很小。因此，如果不改变土地利用的方式，清远市经济发展导致的土地非农需求与有限供给之间的矛盾将会日益突出。在未来的土地利用和管理中，土地利用规划管理应从单一服务于耕地保护向综合宏观调控转变，将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和其他用地)纳入严格的土地管理利用计划中，以实现耕地保有量和新增建设用地面积协调发展，以此作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据，规范和有效控制建设用地和建设占用农用地规模。
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第三章 规划指导思想和原则
3.1 指导思想
深化贯彻落实科学发展观，以建设“绿色经济强市、岭南宜居名城、华南休闲之都”为宗旨，围绕全面建设小康社会的目标，坚持保障发展和保护资源，落实节约集约用地的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利用关系，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，不断提高土地资源及资产对经济社会可持续发展的保障能力。
3.1.1以“科学发展观”为指导
以“科学发展观”为指导，贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央人口、资源、环境工作座谈会、中央经济工作座谈会精神，贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设、三要环境”的总原则，以服务于全面建设小康社会为出发点，全面落实土地用途管制制度，促进城市(镇)的理性发展，提升清远市土地利用总体规划修编的科学性、可行性和可操作性，促进区域土地的可持续利用，提高土地资源及资产对区域经济社会可持续发展的保障能力。加快清远市城市化进程，由注重“增量的拓展”到关注“存量的挖潜”，采取节约、集约型的土地利用模式。
3.1.2贯彻“五个统筹”思想
贯彻“五个统筹”思想，即：(1)统筹城乡规划，实现全市不同行政区土地利用的统一规划；(2)统筹区域发展，协调好清远市与广东省、珠江三角洲地区其他城市间的关系，在区域协调中准确把握清远市自身的定位；(3)统筹经济社会发展与土地利用的关系，按照先进生产力和先进文化的发展要求，合理布局产业发展与社会发展空间，科学确定经济社会发展用地需求；(4)统筹人与自然的和谐发展，划定禁止建设用地区，保护区域生态绿地、生态脆弱区(带)、基本农田保护区，加强土地节约、集约、高效利用，降低工业污染，提高人居环境质量，建设宜居城市(镇)；(5)统筹国内发展和对外开放的要求，通过合理布局，在对外招商引资的同时，鼓励民营企业的成长。
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3.1.3实践“五个理念”
实践“五个理念”，即问题理念、城乡错位发展理念、环境优先理念、弹性理念和城市(镇)理性发展理念。(1)问题理念，即全面总结和评价《现行规划》编制和实施的经验与成效，深入研究当前土地利用实践存在的各种矛盾，找出科学问题、关键问题，从而针对问题进行规划编制；(2)城乡错位发展理念，一是在城市(镇)和乡村之间，根据其不同的区位、资源、生境条件，区别对待并科学引导城市(镇)、乡村不同的经济发展模式和方向，构建城乡和谐发展环境，强调城是城、村是村，重新诠释城乡一体化发展理念，改善和减轻业已出现的乡村环境污染日益严重的问题；二是在城镇之间，强调优化发展的理念，将不同的城镇划分为中心城区、中心镇、重点镇和一般城镇，优化发展中心城区，重点发展中心城镇和重点镇，限制开发一般城镇，充分利用有限的建设用地资源和用地指标，保障经济集聚发展所需的建设用地；(3)环境优先理念，即要首先保证土地利用总体规划的实施有助于改善区域环境质量，充分保障生态建设和保护用地；(4)弹性理念，土地利用要素及其变化的不确定性决定了土地利用总体规划要有一定的弹性，因此规划过程中要有系统的、动态的观念，要做到关键指标的刚性与土地利用的弹性相结合，确保规划战略性要素与刚性条件的有效落实与实施；(5)城市(镇)理性发展理念，即通过良好的土地利用规划，实现土地保护与土地开发之间的平衡，合理确定城市(镇)的发展边界，实现城市(镇)的理性发展。
3.1.4坚持理性发展的规划思路
坚持理性发展的规划思路。规划应体现“理性发展”的理念，在确定土地利用战略定位的基础上，以战略定位来引导用地功能分区，在功能分区的基础上进行土地资源优化配置及合理的空间布局；在用地供求关系上，以供给引导需求，在土地资源有限的情况下，既最大限度地满足经济发展的需要，又要实现土地资源的可持续利用。
3.1.5重视相关规划的衔接
重视规划衔接，既包括不同层次规划的衔接，也包括不同种类规划的协调。土地利用总体规划应体现与上一层次规划的承接关系，与周边区域规划的衔接关系，对土地利用现状面临的问题起实际解决作用。同时，土地规划也应对本市其它专项规划的整合起协调作用，对下一层次规划起指导作用。
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3.2 规划原则
遵循“以耕地保护为前提，以节约集约用地为核心，以建设用地规模控制为重点”的规划工作总原则。具体应遵循以下基本原则：
3.2.1 粮食与生态安全相结合原则
按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，以保障粮食安全为目标，提高粮食综合生产能力，强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量向数量、质量和生态建设全面协调的转变。同时，从各项建设对土地的客观需求出发，确保全市国民经济及社会发展规划在土地利用方面得到最有效的落实，按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，立足于清远市自身优越的生态环境，保护和改善生态环境，保证经济发展所必需的用地需求，控制和引导各类建设用地的规模和布局，确保土地利用与生态环境的协调统一，实现土地生产力的持续稳定增长，保证土地资源利用潜力，达到生态合理性、经济效益性和社会可承受性，保障全市土地资源的可持续利用。
3.2.2 总量平衡与适度分离原则
要坚持从全局的高度，强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，全面考虑不同用地部门之间以及不同产业之间的用地需求，本着提高土地利用总体效益的原则，优化配置各业各类用地，加强和改进规划实施保障措施，引导人口、产业和生产要素合理流动，协调各部门、各产业的用地矛盾，促进城乡统筹和区域协调发展。全市各类用地规模总和要与下辖各县（市、区）各类用地规模总和相等。同时，在占补平衡的前提下，确定清远市及各县（市、区）耕地与建设用地指标时，采用适度分离的原则来处理，即耕地保有量应从“应保尽保”角度考虑，建设用地规模则按照用地的“顶棚理论”来考虑。
3.2.3 节约集约与理性发展原则
以“保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会”为目标，按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，坚持“以内涵挖潜为主，提高土地节约集
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约利用水平”的原则，理性地确定规划期内各类用地规模、结构和时序，理性确定规划期内城市(镇)建设用地规模与布局，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。
3.2.4 协调衔接与统筹兼顾原则
做好清远市及其县(市、区)级规划的协调衔接，自上而下，上下结合，逐级控制；同时，协调、衔接好不同时段的土地利用总体规划，以反映不同规划阶段内的可能变化及相应对策。加强土地利用总体规划与城市总体规划、重点基础设施等规划的衔接，协调用地分类、用地规模，尤其是经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模定位、土地利用区划与用途管制等的衔接。坚持供给引导和需求制约，统筹区域发展的近期与远期时序，兼顾重点发展地区与其他地区，统筹协调各类用地的空间布局。
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