而由其他监护人长期监护抚养或独立生活的儿童(曹加平，2005)；李雯婷和段 成荣等都将把留守儿童界定为父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍 所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童(段成荣，2005)；吴霓等 课题组认为，农村留守儿童是由于父母双方或一方外出打工而被留在农村的家 乡，并需要其他亲人或委托人照顾的处于义务教育阶段的儿童(6一16岁)(吴霓， 2004)。
大部分研究者将留守儿童定义为：留守儿童是父母双方或一方外出打工而 由祖辈、亲戚、老师或朋友等其他的监护人养育的儿童(周宗奎，2005：段成荣，． 2005等)。但是在有些研究中没有将父母一方外出打工的儿童归为留守儿童，而 是仅仅将因父母双方外出打工而独自留守在家的儿童归为留守儿童。 二是留守儿童年龄范围界定不一。有人认为，留守儿童应是16周岁以下的 儿童，也有人认为留守儿童是14周岁以下的儿童，还有界定为18岁的(叶敬忠， 2005)：除了吴霓的课题组(2004)对留守儿童的年龄的下限作了界定外(6一16岁) 大多数研究者都没有对其进行确切地说明。学术界一般将“留守儿童\界定为： 农民在户籍地以外务工时，将其未成年的子女留在户籍地而产生的一个特殊社 会群体。具体而言，是指与父母双方或一方分离而留在农村的少年儿童。年龄一 般是小于或等于14周岁的儿童，在学龄上一般是小学和初中，也即义务教育阶段 的青少年儿童。但是，在我们的调查中发现，许多儿童在婴幼几时期就开始了 留守经历，而且儿童年龄愈小，留守经历对其的影响就愈大。所以笔者认为留 守现象并不仅是从6岁开始，不应该只关注6岁以上的留守儿童，6岁以下儿童 的状况也应该得到关注。而作为尚不能离开父母而独立的儿童而言，应该是未 成年人，即处在中小学阶段。所以，笔者认为留守儿童应该是16周岁以下的未 成年人。在本文中所述的“留守儿童\是指：进城务工的农民工，由于各种条 5
第l章绪论
件所限，把子女留在户籍所在地接受教育，这些被留在农村的特殊儿童群体， 称为留守儿童。他们的特点是与父母双方或一方长期分离，与单亲(父母一方) 或临时监护人生活在一起，而且留在农村接受教育的中小学阶段16周岁以下的 儿童。
1．3．2公共政策
公共政策是随着国家的产生而产生的，是公共权力机关经由政治过程所
选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其 作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律规、 行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策学 运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策 过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公 共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量。公共政策学是从政策的角 度研究有关的社会问题，从政策角度探索解决社会问题的方法，它起源于西方， 在国外一般称为政策分析，政策分析实质上就是“公共政策”。 最早给“公共政策’’下定义的是美国斯坦福大学教授伊斯顿·罗斯威尔。 该学科第二代掌门人叶海卡·德洛尔认为政策科学的核心是把政策制定系统作 为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题。从方法 论角度看，政策科学包括五个基本范畴，即政策战略、政策分析、政策制定系 统的改进、政策评估和政策科学的发展。“政策分析\这个概念最早是由美国
著名政治学家林德·布洛姆提出来的。它是指基于政策与政策目标之间的关系， 及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种备选方案中确定一个能最大限度 地实现该目标的最优政策方案的过程。其目的是帮助人们在政策期望与现实可 能性之间获得逐渐一致的认识。这是狭义的政策分析。广义的政策分析被界定 为从知识向决策层投入的角度看，在公共政策领域内创造与应用社会知识的复 杂的社会过程。
我国著者王福生对“公共政策学’’的界定是：公共政策学是一门用现代科 学方法对政策的制定和执行过程给予、评价并探索其规律的学问；是研究政策 及其自身规律的科学，是研究如何将科学知识运用到实际政策问题中的一门应 用科学。 6
第1章，绪论
我国学者李忠尚认为“公共政策科学’’是一门运用现代科学决策理论和定 性与定量相结合的系统方法，对公共政策制定和执行过程给予分析、评价并探 索其规律的综合性新兴向上的学科”。他指出，政策科学的核心是致力于政策 系统的改进。政策科学既探讨政策的选择，又探讨政策的设计和创造，鼓励提 出不同的政策设想，倡导对政策制定系统进行改进，重点研究政策形成有过程 及其环境因素等。
中西方学者从不同角度界定了公共政策的概念，通过分析比较，吸收他们 定义的精华，我们总结出一种全新的公共政策概念：权威的国家机构及公共团 体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。 1．4研究方法和研究思路
本研究采用问卷调查为主、个案访谈为辅的方法收集资料，在对资料进行
定量和定性分析的基础上，结合借鉴现有的研究成果，分析青原区部分留守儿 童的的监护、学业及心理状况，在掌握了这些留守儿童生存发展的真实环境与 教育现状的基础上，探讨农村留守儿童教育问题的形成原因，并从公共政策角 度提出了改善农村留守儿童教育状况的政策建议。
(1)资料收集方法
文献资料法：通过专著、学术期刊、杂志和互联网收集相关研究资料。 社会调查法：运用问卷调查、访谈法、观察法等方法收集第一手资料。 问卷调查：这次问卷调查对象包括有留守儿童和教师、教学管理人员、留守 儿童的临时监护人及部分在附近城区打工的农村留守儿童家长，对农村留守儿 童的生存发展及教育现状有了较全面的了解。针对不同调查对象分为四种调查 表，分别是农村留守儿童调查问卷、农村留守儿童父母闯卷调查表、农村留守 儿章临时监护人问卷调查表及农村留守儿童家庭教育指导模式调查问卷。其中 以农村留守儿童调查问卷为主，调查问卷中对留守儿童设置的问题都能比较真 实有效地反映出农村留守儿童的现实情况。笔者选取了符合调查条件的2所小 学及5所初级中学，并从中随机抽取10个班级，以班级为单位发放问卷，学生 现场解释现场填答，并回收问卷。在调查抽样点共计发放调查问卷700份，收 回有效问卷662份，回收率达到94．5％，其他三种问卷根据实际情况发放50份 至100份，这些资料是本研究的主要资料来源。
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第l章绪论
访谈法：访谈是对问卷调查的一个补充，可以对留守儿童的家庭及其具体生
活学习环境有一个更为全面深入的了解。在本次研究中，访谈对象有教育部门 人员、教师、学生、临时监护人、家长。
实地观察法：通过走访农村留守儿童家庭，观察农村留守儿童的生活环境、
学习情况、亲子关系以及在家学习生活状况，全面掌握留守儿童的第一手资料。 (2)资料分析方法
本研究收集的资料主要以定量资料为主，另辅以一些定性资料。资料分析
也相应的分为定量分析与定性分析，并将文献研究、个案访谈及走访观察收集 到的资料，运用到定量分析结果的解释及其他分析中。
本论文的分析路线遵循“提出问题——分析问题——解决问题\的逻辑思 路。选取青原区农村留守儿童作为调查对象，对留守儿童的生活、学习、心理 状况进行真实全面的描述，了解他们在教育、成长过程中所面临的种种问题， 根据调查研究的结果揭示农村留守儿童教育中存在的问题，并对产生这些问题 的原因、社会背景、制度环境做出具体的分析，并尝试着从公共政策的角度对 这些问题的解决提出一些政策建议。 8
第2章农村留守儿童教育问题现状调查
第2章农村留守儿童教育问题现状——青原区农村留守儿 童教育状况调查
2．1吉安市青原区农村留守儿童教育问题调查说明
本研究主要基于对吉安市青原区农村留守儿童教育状况的实际调查。
吉安市青原区是2001年成立的新区，全区共辖5镇2乡l街道，总人口21．6 万，其中农业人口17．79万，农民的主要经济来源靠水稻种植、家禽养殖获得， 收入十分有限，加上现在的农产品价格不高，更造成农民生产积极性不高，农 村经济缺乏活力，农民致富无门。因此，外出务工成为农村劳动力增收的主要 途径。同时也由于客观条件的限制，绝大部分农民工没有能力将孩子带到务工 城市读书，因此形成了相当数量的“留守儿童”。据统计，青原区共有家庭37174 户，有未成年孩子31817人，其中留守儿童10005人，占儿童总数的31．4％。 经济相对发达的城区、近城区留守儿童较少，河东街道、天玉镇的留守儿童分 别占当地儿童的2％、16％。而越边远的乡村留守儿童所占的比例越高，东固畲 族乡的留守儿童的比例高达70．5％。全区留守儿童O一3岁的950人，3—6岁 的1392人，在读小学的留守儿童最多，共有4649人，占全区留守儿童的46％， 读初中、高中的分别有2560人、454人，而由此引发的留守儿童教育问题也日 益凸显。
为更好地促进青原区农村留守儿童的健康成长，探求解决留守儿童教育问 题的方法，笔者所在单位青原区妇联与区教体局等相关部门联合，通过调查问 卷、走访、查阅档案等形式选取了青原区部分学校作为调查点，对青原区农村 留守儿童的基本情况进行调查摸底，走访学校7所，访问行政村5个，走访调 查对象包括有留守儿童和教师、教学管理人员、留守儿童的临时监护人及部分 在附近市区打工的留守儿童家长，共发放调查问卷700份，收回有效问卷662 份，回收率达到94．5％。因为年幼留守儿童的理解能力有限，笔者将本研究中留 守儿童问卷调查的对象主要放在10至16周岁的青原区农村留守儿童当中。在 这些调查资料的基础上，笔者结合已查阅的文献资料和研究成果分析，对青原 区农村留守儿童的生存发展现状有了较全面的了解，发现农村留守儿童在监护、 心理及学业中出现的问题较多，而这些问题的存在对农村留守儿童的教育有着
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第2章农村留守儿童教育问题现状凋查
直接的影响，所以下面我将重点对青原区农村留守儿童生存发展现状中的监护 状况、心理状况及学业状况进行分析。 2．2留守儿童的监护状况
据统计，在青原区留守儿童由祖父母或外祖父母照顾的占绝大多数，共有
5167人，占留守儿童总数的52％；由父母一方照顾的2211人，占22％；在亲 戚家寄养的1477人，占15％，在学校寄宿的1025人，占10％，自己独立生活 的125人，占l％。
这些留守儿童由于得不到父母的亲自照顾，无论在营养状况、身体健康、 生活质量等方面都受到了不同程度的影响，与其他非留守儿童相比存在着一定 的差距。在调查中我们发现如果监护人是母亲，在孩子的饮食营养和搭配上还 能稍微注意些，但绝大多数农村留守儿童的临时监护人是祖父母或外祖父母，
他们的年龄在50—70岁之间，不但年老体弱、文化程度低而且要兼顾农活与家务， 同时又要照顾多个儿童，在体力和精力都有限的情况下，只能导致只管养不管 教、只管吃饱穿暖不管健康成长的普遍现象的存在。不少孩子受到溺爱和放任， 养成不良习惯。在问卷调查及访谈中我们了解到，很多留守学生常常不吃早餐 就去上学，90％的留守学生的主餐是“荤少素多”或“全是素的”。当我们到富 滩中学进行调研时，恰逢寄宿学生的用餐时间，他们的碗中几乎是清一色的素 炒包菜，偶尔不同的，还是家里带来的腌菜或萝卜干，这也对留守儿童的身体 发育极为不利。
由于监护环节上的薄弱现状，必将导致留守儿童在日常生活中比非留守儿 童在安全问题上存在着更多不稳定的因素。“留守儿童”的安全问题已经成为 一个全社会关注的焦点问题。临时监护人对留守儿童的生理发育、人身安全方 面是否存在担忧，是否会担心孩子受到意外伤害并采取相关的措施?调查显示， 有56．5％“经常关注并采取措施”，有34．o％“有时会想到和注意”，有8．3％ 明确表示“顾不过来’’，明显存在一定的安全隐患。儿童的生理发育、营养保 健、疾病防治对一生的身体健康非常重要，但由于临时监护人“顾不过来\， 留守儿童在这些方面容易造成不良后果。现实中就有许多这样的例子，由于父 母外出务工，留守孩子发生诸如溺水、触电、打斗等意外伤害事件，有的留守 儿童因为患病得不到及时的看护与医治而死亡，有的孩子甚至被拐卖，留守儿 lO
第2章农村留守儿童教育问题现状调查
童被侵犯案件时有发生。赣州一位14岁留守女孩被同村男子诱奸长达数月，怀 孕6个月后被犯罪嫌疑人挟持到外乡偷偷做引产手术。2007年5月，吉水县一名 15岁留守女孩在家中被人杀害，被害前遭受到暴力和性侵害。据公安部门的调查 显示，在被拐卖儿童当中，留守儿童和流动儿童占前二位，有些地方出现女童 被强奸的恶性案件中，也是留守女童居多。本次调查还显示，全区有125名农 村留守儿童无临时监护人独自生活，这些没有监护人的农村留守儿童生活更加 存在着安全隐患。
留守儿童年纪小，其人生观和价值观尚处于形成阶段，思想单纯，辨别是 非能力低，容易受到外界不良事物的诱惑、侵蚀，加之缺乏及时、有效的家庭 监护，外界的不良影响，很容易使他们做出一些不良举动。特别是缺少亲情关 爱、形成逆反心理后，有的留守儿童还会故意惹事生非，发泄不良情绪。如有
的染上吸烟喝酒、赌博斗殴、小偷小摸等恶习，有的迷恋网络游戏、黄色网站， 有的参与迷信活动，有的甚至纠集在一起走上犯罪道路。特别令人担忧的是， 由于各方面的弱势地位，自我保护的意识、能力缺乏，加上厌烦孤独、渴望关 爱的心理影响，留守儿童更容易遭受不法分子的诱骗、控制、利用、伤害。有 些留守儿童在问卷中也表达了自己这方面的担忧，如“最害怕的是学习成绩下 降和误入歧途，对不起父母\某中学七年级学生)。在调查中我们还从校方 了解到，不少留守学生在双休日、节假日就结伴进网吧、玩游戏甚至赌博，容 易滋生事非，更有甚者一些留守学生铤而走险，结伴连续偷盗附近地区工业园 厂内的钢筋、电缆线，然后卖给废品收购站以换取零花钱，结果被当地派出所 逮个正着。
2．3留守儿童的心理状况
弗洛伊德的精神分析理论认为：个体在儿童时期就从父母那里学习到了各 种社会大众公认的道德价值观和主流社会群体认可的行为模式，随着年龄的增 长，儿童的这种道德化了的自我即“超我\逐渐固化成为他们全部的思维方式 和行为准则。这些早年经验对儿童人格的形成及后来这个人的社会化过程有着 决定性影响(弗洛伊德，方文华等翻译，2006)。留守儿童正处于他们社会化 的关键阶段，处于人格形成的关键时期，即弗洛伊德所认为的。超我’’牢固形 成阶段，有着特殊的生理和心理特征，具有很强的可塑性，也特别容易受外界 第2章农村留守儿童教育问题现状调查
的影响，因此也特别需要关爱和引导。但是由于留守儿童的父母务工在外地， 受时间、空间等因素的限制，无法与孩子们进行及时的沟通交流，了解他们的 心理感受及现状，对他们的心理需求也无法满足，致使他们长期生活在一个缺 乏父母关爱，没有安全感的环境中，情感得不到慰藉，困惑得不到解决，烦恼 得不到倾诉，再加上青少年自制能力弱，缺乏正确的判断力，长期在放任自流 的环境里缺乏及时的约束管教，就会引发出许多心理问题，导致性格扭曲和心 理缺陷，出现了各种不同异常行为，表现突出的是躯体化、抑郁、焦虑、敌对 和恐惧。在调查中有75％的老师认为父母外出打工的留守孩子心理问题较严重， 性格乖张，难调教。与非留守儿童相比，留守儿章更易出现行为偏差，最普遍 的现象是违反校纪校规，经常迟到、旷课、欺负同学，特别是留守的初中生， 不良行为更为严重，盲目追赶时髦，做怪异的发型，穿名牌，攀比心理严重， 还有不少男生酗酒抽烟，拉帮结派，打架斗殴，更有甚者结交了社会上的一些 不良分子，称兄道弟，经常打架，夜不归宿，有些留守学生在引诱、唆使下学会 了偷窃，直至走上了犯罪道路。当今电视、网络等大众传播媒体非常普及，各 种价值观念纷至沓来，而亲子教育的缺失与学校教育的失衡使留守儿童思想观 念得不到正确引导，心理偏差得不到及时纠正，在面对这些形形色色的价值观 念时，他们感到困惑迷茫，无所适从；有的盲目模仿，有的按照自己不成熟的 心理与想法，形成扭曲甚至与社会相背离的价值观。
调查结果显示，绝大多数留守儿童的父母一年回家一次，有的甚至二、三
年回家一次，别说与孩子面对面的交流，就是与孩子电话沟通也很少，由于长 期的亲情缺失，导致留守儿童更容易养成孤僻、倔强、冷漠的性格。从调查中 我们可以看到留守儿童在心理健康方面存在比较严重的问题，平时和监护人产 生矛盾时找不到正确的处理方法，很多是闷不吭声或是采取某种过激行为发泄 情绪，和父母以外的人生活会很拘谨，他们经常感觉到孤独、不安，比其他儿 童更缺乏自信，更多的表现出了自卑。因为父母不在身边，留守儿童缺乏安全