破解信访难题，改革信访制度（教案）
本课要点、重点、难点：
信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。之于国家，信访是一个权利表达机制;之于民众，信访不仅是权利表达的方式，更是纠纷解决的主要路径。信访制度在了解民情、化解矛盾、解除民忧、公民监督和提供决策参考信息等方面曾经发挥了重要作用，但是随着改革不断深入，经济加速转型以及社会利益格局的重新调整，信访出现了许多始料未及的新问题。大规模的群访和形式激烈的个访成了信访人竞相效仿的模式，甚至个别信访人还把信访当成一种“生活方式”和“致富之路”，信访制度已然陷入了重重困境。虽然各级党委、政府为有效遏制信访总量高位运行的态势，投入了大量的人力、物力，甚至作了很多探索和创新，但实际效果并不如意。信访功能的错位以及相关法律法规的缺失，让信访制度负载了不可承受之重，信访活动中所暴露出的种种问题，更是违背了设计者的初衷。我们不得不思考：信访制度是否已经走到尽头?该何去何从?对此，专家们提出不同的改革思路。有的主张加强，有的主张取消或弱化，笔者认为信访制度改革势在必行，无论是加强、还是取消或弱化，都不能脱离中国目前的国情，也不论中国国情如何，法治化的轨道才是信访制度改革的最终出路。
本课共分为六个部分。第一部分是信访制度概述;第二部分是转型期信访活动的现状;第三部分是民众选择信访的原因分析;第四部分是信访制度的存废之争;第五部分是转型期信访制度改革的出路;第六部分是结束语。
信访是一项具有中国特色的非法律化制度，在我国建国之初以及改革开放以来起到过积极作用，它是人民政治参与、利益表达的制度性方式，也是实现和维护人民群众经济利益和民主权利的重要手段，当前，信访制度已经成为人民代表大会以外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性群众性利益表达渠道。但随着改革开放的深化和社会的转型，信访制度出现了一系列问题，信访量逐年上涨，特别是2003年突破了历史最高水平，被学术界称之为“信访洪峰年”。大量的信访案件得不到解决，大量的信访群众滞留北京，严重影响了国家正常的政治生活秩序。2005年5月1日新《信访条例》的正式实施，虽然对信访形势起了一定的缓解作用，但却无法从根本上解决信访难题。信访难题不仅是社会的待解之忧，更成了各级党委、政府挥之不去的心痛。本课主要基于中国当前的社会背景，从信访制度法治化的角度来探讨信访制度的改革和完善。
一、信访制度概述 (一)信访的内涵
信访，是人民来信来访的总称。国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从这一定义我们可以看出，信访的法律性质是公民寻求公共权力救济以及公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督，是民主政治制度的必然产物。
(二) 信访活动的内容
按照信访主体利益动机划分,公民信访活动的内容要求主要有以下几种:一是请求解决个人或集体的矛盾和困难,即反映问题、陈述要求;二是对党政机关的工作提出批评建议等;三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举;四是向国家机关咨询有关政策。 (三)信访制度的功能
我国《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。从规定中可
以看出现行信访制度有两个基本功能------政治参与和权利救济。也有学者从历史阶段的角度将信访功能做出不同的划分，如中国政法大学副教授应星将信访功能划分为三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。三是1982年2月至今的安定团结型信访。 (四)信访制度的历史溯源及演进
信访活动，古已有之。不同的社会形态里，信访活动内容、方式的变革都各有不同。 1、信访制度在中国古代的发展。
在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即通常所说的“告御状”。《周礼》中已有路鼓和肺石制度的记载;汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的作法，还出现了上书、邀车驾等做法;到了晋武帝时期正式形成击登闻鼓的制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了击登闻鼓外，还有邀车驾、上表和立肺石等方式，宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。明朝则对于直诉进行严格限制。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，称为叩阍，又称京控。民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。从上可以看出现行信访制度与中国古代的直诉制度存在着一定的“血
缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。古代的“直诉”制度，更多的体现为一种权利救济的手段，而现行信访制度不仅具有权利救济的意义，同时也是公民实现政治参与的途径之一。
2、新中国成立以后的信访制度。
中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。但作为一项规范性制度的形成还是在建国之后。建国初，中央人民政府系统成立了3个单位受理人民来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。此后，全国人大常务委员会办公厅又设置了“人民接待室”。1954年至1957年，来信来访的数量猛增，信访机构得到了进一步的完善。1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》。1980年6月20日，随着拨乱反正、处理历史遗留问题的开展，最高人民法院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度。1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应，中央各部委、各省、市政府陆续发布了条例、办法等，形成了较系统的一套信访机构与法规。2004年，在胡锦涛批示下，中央建立了“集中处理