块”领导,使信访系统缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生,信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动,影响了国家权力体系的正常运作。 困境三:信访功能异化,机构错位越位
信访功能的异化是现行信访制度的一个突出问题。通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项得到合理合法解决，也实现了一定的社会稳定目标。但我们也不应忽视，有相当一部分信访事项的解决运用的是法治以外的方式。面对大量的群访和矛盾激化的个访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种状况下，信访机构错位、越位的现象也就见怪不惊了。 困境四:人治色彩浓厚
从法律地位看,信访机构并不具有行政权力,也不是单独序列的国家机构,其处理信访事项的权能有限,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。但事实上信访机构的触角已经延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能。庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。
困境五:涉诉信访比重越来越大
从目前中央到地方省、市、县的三级信访统计数据看，法院裁判的信访约占总量的30%至40%左右,诉讼案件的信访已然成为全社会关注的焦点。应该承认,确有少数案件的上访,是因司法不公引起的,但是,也有因败诉方对法律不理解、误解，甚至故意曲解引起的。有学者指出 “信访虽然也是为了寻求正义,但它实质上还是历史上的”清官情结“,期盼以”人治“的力量来实现公平与正义,而这无疑对”法治“产生负面影响,从而在根本上延缓正义的到来”。 困境六:信访成本较高,出现了“制度非均衡”现象 与庞大的信访总量(超1000万件)相比公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。可见，信访制度的收益是非常小的。而与之相反，信访制度的成本却非常高。其一，信访人的成本较大。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，导致上访者在北京和地方之间、在各个部门之间转圈。有的上访者上访几年甚至几十年;有的耗费数万甚至倾家荡产。其二信访机构的成本较大。信访问题涉及到各个方面，信访机构工作量比较大，常常超负荷运转。同时，信访人在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到解决，少数信访人可能会作出过激行为，甚至有时信访工作人员还面临着生命威胁。其三地方政府的成本较大。中央确立信访责任追究制，并按信访量给各地排
名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。地方政府不仅要疲于应付本地信访，还要到北京“劫访”或“领人”，而从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币甚至更多，抛开社会稳定等因素不说，就这一点看，上访带来的经济压力就非常巨大。其四中央政府的成本较大。各级信访机构对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦，进京上访已经成为中央政治权威流失的重要渠道。由上可见，信访制度的净收益小于零，出现了“制度非均衡”。信访人与公权力机关双方在博弈中都耗神、耗力、耗资巨大，但却收益甚小，这种皆输的局面显然不符合制度设计者的初衷。 (三)政府与信访人之间的博弈 1、不同的声音
(1)来自信访群体的声音------“我们看不惯地方和基层个别领导干部以权谋私、贪赃枉法、行贿受贿、大吃回扣。我们深感中央的政策英明，但是中央的政策却在基层得不到贯彻和落实，所以我们不得已进京上访。” “中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人。” (2)来自信访工作人员的声音------“信访人在长期的上访过程中，已形成了‘大闹大好处，小闹小好处，不闹无好处’的错误观念。而事实上，他们每一次上访闹事又都或多或少得到了好处。他们认为政府是‘牙膏’，只要一闹，是会有
好处的。其次，一些老上访户认为国家的钱最好弄，视基层干部为玩物，以上告下闹为要挟，迫使基层妥协让步，满足其无理要求。”“群众有70%是好的，是我们依靠的对象，20%是我们团结、教育的对象，可还有10%的人，我们不好说他们是刁民，但却是些牛脑壳，光靠你去做思想工作是没有用的，有时就得采取强硬一点的打击手段。”
通过对比，我们可以看出双方在信访问题上的认识是不同的，但各自都有其合理性存在。从安定大局出发、以解决问题为重的高层不仅难以将对立的双方真正调和起来，反而常常被拖进了矛盾的旋涡。 2、不同的对策
(1)信访人的常用对策------“弱者的武器”
弱者为对付国家的公权力往往采用欺骗、逃避、服从错误的命令、假装遗忘、离心离德、小偷小摸、造谣中伤、蓄意破坏等手段来达到目的，而这些手段就是所谓的“弱者的武器”。这些反抗形式虽然不那么激动人心，却更经常性地体现在信访人的日常生活技术中。实践中，“缠”和“闹”是信访人常用的手段。
第一、“缠”。所谓“缠”就是采取不间歇地、密集地上访主要领导的手法，并充分利用科层体系内的缝隙以上压下、以左攻右，来谋求问题的解决。“缠访”是政府感到最头疼的上访形式，但对信访人来说却是一种有效的“武器”。
“缠”既能规避较大程度的风险，又让政府最后感到不能不去解决问题。信访人清楚的知道，只有不怕面子受损，死缠住政府官员不放，让他们喘不过气来，这样才有可能让自己的问题尽快得到解决。
第二、“闹”。信访人在信访中逐步意识到：只有“闹事”才是制约政府拖延、敷衍手法的最有效手段。也就是说，只有在向政府诉苦的同时恰当运用“闹事”手段，才能将自己的“一般问题”转换为涉及一方安定的社会秩序问题，才能引起政府的高度重视，从而使自己的问题尽快得到解决。“闹事”虽然是信访人用来对付地方政府最有效的的手段，但也是最危险的手段，因为一旦“踩越红线“ “破坏”了一方平安，政府就会动用国家机器来解决问题。所以信访人在与政府的博弈中，如果没有一套高超的走钢丝的踩线技术(“踩线不越线”)是很难如愿以偿的。 (2)政府的常用对策
第一、“冷处理”。将问题悬置起来冷处理是政府常用的一种以退为进、以静制动的摆平方式。
第二、“拖延”。“拖延”是中国科层制治理中的矛盾表现，是一种信息过滤的间接手段。因为科层制内部的信息流动并不通畅，所以，上级政府只有通过上访人才会发现和正视某些问题的严重性，而上访人也只有通过上访才能打破科层制下级对上级报喜不报忧的默契。由于政府很难从科层制