探索切合实际的宅基地管理办法
国土资源网 (2010年7月30日13:42)
于志勇屠义杰
随着工业化和城市化的深入发展，土地资源的稀缺，土地供需矛盾的突出，土地经济价值的不断增长，农村宅基地违法现象日趋突出，管理工作也日趋复杂，并成为社会关注的焦点和难点问题。
一、现状及存在的问题
笔者在土地执法过程中，发现目前农村宅基地管理存在以下问题：
不符合“两规”，无序建设状况日趋严重。一些村组建房不按村镇和土地利用规划执行，在村庄外延扩张过程中，建房零乱无序，“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌”，形成“空心村”及“线形村庄”，土地资源浪费严重。
宅基地使用权的分配缺乏必要的制约。尽管宅基地依法实行严格的审批制度,但由于种种原因,农村宅基地的具体分配基本上还是由村干部把握大权，滥用职权，以权谋私,乱占地建房、多占地建房的现象比较突出。
宅基地的使用缺乏规范性。一户两宅、多宅现象不乏少数。宅基地批少占多、边批边建、未批先建等违法现象依然存在，尤其在城郊更为突出。
法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。法律规定,村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。现实当中，往往有通过继承、私下买卖等多种取得方式。尤其是在城乡接合部的农村宅基地出租、出卖的情况较为普遍。
宅基地使用权流转纠纷多发。由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度,农村房屋买卖并不需要也不可能办理房屋过户登记。因而,对于房屋是否转让很难认定。相应地，宅基地使用权是否应归受让方也较难证明。在实践中，规避法律的行为十分普遍，由此产生的纠纷不断。
问题存在的原因
宅基地管理出现上述问题的原因主要有以下方面：
一是宅基地无偿使用的弊端凸显。农村宅基地是无偿取得的。这种在计划经济体制下产
生的宅基地分配制度，虽然减低了农民建房的成本，保障农民住房，但如今也出现了用地浪费等诸多问题，影响土地资源的节约集约利用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的退出。
二是对宅基地的流转缺乏明确的法律规定。我国现有宅基地管制制度没有关于农村宅基地使用年限的规定，立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直也是模糊不清。而《物权法》的出台也并未真正解决农村宅基地使用权流转在运作中存在的现实问题。
三是依法处理新、旧宅基地问题缺少有效办法。根据我国现行法律规定，国家保护私有房屋合法买卖，继承、赠与等权利。在农村，祖上传下来的房子往往是多处，而不是一处。但现行法，却只有“一户一处宅基地”的原则性规定，上述情形不在立法规定的“不予批准”、“可以收回”之列。另外，如今不少农民在城里打工定居，农村的房子和宅基地如何处理，均无明确的立法规定。
四是基层政府管理上存在漏洞。如，宅基地审批手续复杂，从申请到批准，进展顺利的一般要半年时间；在一些地方，镇（街）村建设规划跟着“长官意志”走，与土地利用总体规划相衔接的农村宅基地使用权和农村宅基地制度形同虚设；国土资源管理部门没有强制执行权，影响了对宅基地违法占地行为制止的及时性和有效性。
多管齐下加强宅基地管理
笔者认为应从以下几个方面加强宅基地管理：
规划先行，有效控制宅基地规模。在制定村庄土地利用规划、村庄建设规划以及制定宅基地流转计划和具体政策、工作方案时，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，科学确定农村居民点数量、布局、范围和用地规模，将土地规划和村镇建设规划有机结合起来，将推动增减挂钩与集体建设用地流转相结合，将实施“万顷良田建设工程”与促进农村耕地资源、建设用地资源、公共服务资源等的有效有序集聚结合起来，在对预留建设用地实行总量控制的前提下，制定详细规划，节约腾退，形成以科学规划引导新农村建设的良好机制。
规范农村宅基地管理。在下达年度土地利用计划指标时，将每年新增用地指标中5%留为农村建设用地，优先安排农村宅基地用地计划指标需求。按“严控增量，盘活存量”的原则，鼓励“拆旧建新”，新建项目应优先通过村镇改造和填补空心镇(村)方式取得土地，引导农民利用空闲地、闲置宅基地和低效利用地新建住宅，并按照节地、节能等要求，对建筑物进行“五定”，即定位、定向、定高、定立面、定建筑物风格；对宅基地超面积部分制定收费标准范围，每年按宅基地面积收取一定宅基地使用费，收取的费用由区（县）主管机关
保存，作为该村农房基础设施建设维护专项基金。
完善宅基地流转、登记制度。允许农民将房屋出卖、出租或赠与他人，但不得再申请宅基地。农民建设、继承、转让宅基地必须依法登记。否则，不受法律保护。其中，对既成事实的历史违法建房行为，在符合“一户一宅”、不超面积住宅的前提下，责令其限期完善手续；对超过规定面积标准的，按照实际占用面积进行登记，其面积超过的部分，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定处置。
建立健全宅基地建设与退出机制。积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图、宅基地申请计划表）管理模式，按照“建新、拆旧、交宅”方式，鼓励村民退宅还耕，对于闲置的宅基地建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，每年缴纳宅基地闲置费，到期村集体经济组织将无偿收回；对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。
加快完善土地执法共同责任制建设。进一步明确各镇（街）政府在农村宅基地管理中的责任，发现违法建房等行为，由镇（街）政府牵头组织供水、供电、公安、法院等相关部门共同对违法用地行为进行制止、查处。
范土地登记制度建设，规范土地登记表格、规范登记程序、规范权源审核。做到各类登记表内容齐全、权源资料准确、登记手续完备。对符合登记发证要求，主动申报登记的宅基地力争完成90%以上的登记发证任务。
河南省孟津县国土资源局启用了农村宅基地录入信息数据库，利用该系统可实现“五统一”，即统一卷内目录排序、编码，统一实行三孔一线左侧线装，统一编码规则，统一装盒数量，统一档案盒标签。目前，全县10个国土所已安装完毕并投入使用。
村委会擅批宅基地行为如何定性？
国土资源网 (2010年7月15日12:54)
问：我们在执法中遇到这样一个问题：某村民委员会收取农民一定费用后，私自划拨宅基地，同意农民建住宅。在查处这类行为时有两种不同的观点：一种观点认为：村委会私自划拨宅基地就是一种违法审批行为，属于非法批地行为，根据《土地管理法》第七十八条规定，应按非法批地查处。另外一种观点认为：非法批地的主体应该是国家机关及其工作人员，村委会不属于国家机关，村委会主任不属于国家工作人员，不应按非法批地行为查处，根据《土地管理法》第六十三条和八十一条规定，应按非法出让农民集体土地用于非农业建设行为查处。请问，查处该村委会的违法行为，应该如何适用法律？读者 王军峰
答：有些地方，村委会在划拨宅基地时，向每户收取一定标准但名目不同的费用，如管理费、有偿使用费等。这种行为实际上是一种集体土地使用权的出让行为，所谓集体土地使用权出让是指村民委员会或集体经济组织以土地所有者的身份，把集体土地使用权在一定期限内提供给土地使用人使用，由土地使用人向其交付土地出让金或者土地使用费的行为。
按照《土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。今年3月，国土资源部根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，出台了《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，该意见对集体建设用地流转提出了新的政策措施：“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。”可见，该意见对宅基地使
用权的出让并没有放松限制。村委会或者农村集体经济组织，出让住宅用地使用权的做法是法律和政策不允许的。来信中提到的村委会划拨宅基地时收取费用的行为，笔者认为就是一种非法出让集体土地使用权的行为，这种行为明显违反了《土地管理法》第六十三条的规定，应当按照《土地管理法》第八十一条给予处罚。
至于来信中提到的村委会是否构成非法批地问题，笔者认为，非法批地的主体特指国家机关的公务人员，这从《刑法》的规定中也可以得到佐证。《刑法》第四百一十条规定，“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”
村委会是村民的自治组织，村委会主任不是国家公务人员，因此，不能按照非法批地行为追究当事人的刑事责任。