各杯制度化形式，征求广大群众的意见。
第三，在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。
第五章 政策问题与议程设定
一、复习建议
本章的重点在于政策问题的基本内涵；政策问题的基本属性；政策问题的基本分类；公共问题提出的主体；政策网络；问题认定的含义、方法与步骤；政策议程的含义与类型；公共问题进入政策议程的条件与保障；政策议程确立过程的模型。
二、内容串讲
第一节 政策问题的概念、属性与分类
如果政府要解决问题，那么首先就要感知和界定问题。 一、私人问题、公共问题与政策问题 （一）私人问题、公共问题与政策问题的含义
所谓问题（Problem)，通常泛指实际状态与期望之间的差距。概念
社会问题（Social Problem)、公共问题（Public Problem）和政策问题( Policy Problem）这三个概念的含义较为接近，易造成混淆。三者当中以公共问题范围最宽，其包含社会问题，甚至包含与社会问题相并列的政治问题、经济问题等；社会问题又比政策问题范围要大，但后者可以另有所指，可以是外交问题、军事问题等。选择题
所谓公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会的同情与支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。概念
所谓政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会组织和政府采取行动加以解决，并被后者列人政策议程的社会或公共问题。概念
（二）公共政策问题的基本内涵 简答题
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根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面： 1．客观的事实或问题情境 2．问题的察觉
3．现实与利益期望等的冲突性 4.团体或组织活动
5．政府或社会公共组织的必要政策行动
二、政策问题的基本属性简答题或论述题
由政策问题的上述含义可进一步推知政策问题的基本属性或基本特征。 （一）关联性与公共性 （二）客观性与主观性 （三）历史性与动态性 三、政策问题的分类
邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型， 结构邮箱问题、结构适度问题、结构不良问题的定义。注意单选题。 27
第二节公共问题的提出
这里，只介绍比较常见的几种提出公共问题的主体。 一、政府部门
政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为公共问题的提出者。
二、政治人物
政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。 三、政党组织
政党核心的目标就是争取执政以解决公共问题，维护其所代表的阶级或阶层一的利益，因而它必然是提出公共问题的重要主体。
四、利益集团
利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府各机关制定和执行有利于自、助公共政策。
五、大众传媒
大众传媒在提出公共问题的过程中起着不同的作用。
一方面，大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常重要的公共问题，并力图把这些问题转变为政策问题。
另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是简单的机械反映，存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程。在这样一个过程中，有些相对次要的问题被媒体所关注，经过报纸、电视及网络的不断传播，成为重要的公共问题。
六、专家人士及咨询机构
在现代社会中，随着社会问题的复杂化，政府决策越来越要求科学化。因此，适应决策科学化需要的相关专家人士及政策咨询机构的作用也日渐突出。它们如今成为现代科学决策过程中不可或缺的一个主体。自然，它们也成为提出公共问题的一种重要主体。
七、公民和社会团体
对于公众而言，出了直接诉诸媒体的渠道外，还可以通过民意代表、信访、建言政策、参与各种民意调查等意见输入渠道汇总问题，公众反映比较集中的共性问题往往容易演变为公共问题。
八、政策网络
政策网络是由政府机构与民间组 织及市场主体、利益相关者或意见领袖们以及其他相关主体及人士组成的能对政策过程产生一定影响的政策社群、政策联盟或政策联合体。
其实，政策网络主要可以分为利益型政策网络、意见型政称网络以及混合型政策网络三大类。 第三节 问题认定与政策议程 一、 问题认定的含义、方法与步骤
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（一） 问题认定的定义
问题认定是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域以及相关利益关系的界定过程。
（二）
问题认定的方法
国内外学术界论及的问题认定方法很多，详见表5-2所示：
表5-2 问题认定的方法
方法 目标 程序 源 边界分析 估计元问题的边界 饱和抽样、启发问题、累积 统 知识系知识来准 限定范围内的正确性 多角度分析 类别分析 层次分析 明确可能性、可行的及合理的理由 综摄法 确认问题间的相似点 建立个人的直接的、象征性的、幻想的类比 头脑风暴法 假设分析 产生想法、目标和战略 冲突性假设的创造合成 明确利益相关人，提出假设，质疑，集中并合成 论证图形化 假设评估 合理性和重要性的评估，排列并制图 集体 最佳的合理性和重要性 边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴法、假设分析等方法的定义要掌握，防止出单选题。 （三）
问题认定的步骤
集体 冲突 产生想法和评价 个别分析人员或集体 集体 一致性 比较的合理性 澄清概念 产生洞察力 综合运用技术、组织和个人的观点 概念的逻辑划分与分类 原因的逻辑划分与分类 个别分析人员 个别分析人员 集体 洞察力的改进 逻辑一致性 逻辑一致性 评价标邓恩把问题认定分为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知，并不断地从元
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问题到实质问题、正规问题和问题情势进行逐步深人、具体的构建或界定。
帕顿和沙维奇把问题认定划分为七个步骤，现简介如下：简答题或论述题
(1)对拟认定的问题进行初步观察价对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体和群体与此有关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有什么影响。
(2)勾勒出该问题的边界的轮廓。 (3)搜寻事实依据。 (4）列举目的和目标。
(5）明确政策封套。所谓政策封套（Policy Envelope.)，指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各种因素限制，即与该政策向题有关的各种力量给决策者和政策研究者设定的框框。
(6)匡算政策相关者潜在的成本和收益。 (7)再次审视对该问题的表述。
二、公共政策的议程设定
（一） 政策议程的含义与类型
政策议程通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视被证实纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。
在现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：
1. 系统议程
系统议程(-System Agenda）由政治群体的成员共同认为值得公众关注并且妙于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。
政府议程指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。 （二） 进入政策议程的条件与障碍
1.综合有关学者的观点，进入政策议程的条件需要强调几个方面（注意简答题） 第一， 第二， 第三， 2. 进人政策议程的障碍
首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。
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事件或问题必须明朗而严重。
要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。 要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。