1.政策法规贯彻执行较难。《农民专业合作社法》虽然明确了农民专业合作社的法人地位，但对于农民专业合作社在金融方面的支持缺乏详细的操作细则和完善的指导意见，导致相关扶持政策因缺乏可操作性而难以有效贯彻执行。虽然国家允许农民专业合作社承担农业委托生产项目，但由于上级没有制定具体操作办法，致使该政策也很难执行到位。
2.扶持政策落实到位较难。尽管中央、省财政每年都安排一部分项目专项资金扶持专业合作社，但金额很小，县、市财政也没有安排配套资金。绝大部分农民专业合作社享受不到财政资金扶持，也享受不到税收、用水用电、土地征用等方面的优惠扶持政策。2009年.辖内只有4家农民专业合作社获得省财政资金扶持75万元，财政支持微乎其微。
3.风险补偿机制尚未建立。由于县域财政状况不乐观，辖内至今未对农民专业合作社建立长效的专项发展资金、扶助基金、担保基金等风险补偿和分担机制。同时农业生产的高风险性又使社会担保公司难以介入，从而影响到金融机构的放贷积极性。
(三)体制约束：农村金融供给不适应合作社的发展需求
1.资金供给渠道狭窄。目前，鹰潭市只有农村信用社和农业银行对农民专业合作社给予了信贷投入。农业发展银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、小额贷款公司等各类金融机构由于各种原因没有有效发挥对农民专业合作社的支撑作用，农村金融资金供给渠道比较狭窄。
2.信贷产品创新不够。目前尚无一家金融机构针对农民专业合作社专门开发、设计信贷产品，仍局限于信用、保证等传统信贷产品。由于农民专业合作社对金融需求多以短期贷款、小额农贷为主，传统信贷产品已不能满足合作社发展需求。
3.农村金融竞争机制缺乏。近几年，随着金融改革的不断深入，农村金融网点的大量撤并，鹰潭市目前的涉农网点个数较2001年下降了41%。农村金融市场上金融服务主体严重缺失，农村信用社处于农村信贷投入垄断地位，使其在贷款定价制度执行中缺乏有效动力，贷款营销与定价机制不够灵活。
三、政策建议：政银社三方协作促进金融支持
(一)合作社需强身健体，向规范化、深层次发展
1.规范经营行为。农民专业合作社应按照《农民专业合作法》、财务管理制度等要求，加强制度建设，完善组织结构，明晰产权关系，自觉规范经营行为，提高管理能力和财务运作能力，通过规范、有序运作，不断提高经营管理水平，推动农民专业合作社健康发展。
2.强化品牌效应。农民专业合作社应依托当地资源大力发展板块经济和特色农业，提高专业合作社的覆盖面，增强合作社的吸引力和凝聚力。通过为农户提供产前、产中、产后的统一服务，突出产业优势，努力创出品牌产品，通过“产供销”一体化、“种养加”一条龙的发展模式，实现规模化、产业化经营，从而提高市场竞争力。
(二)地方政府应为合作社创造良好的政策环境
1.尽快出台配套政策的实施办法。国家有关部门应根据《农民专业合作法》的要求，尽快制定扶持农民专业合作社发展优惠政策的具体实施办法，加强对合作社的专项资金资助扶持或对合作社金融服务成效明显的金融机构给予税收减免等；明确金融机构支持农民专业合作社的政策性措施和责任，加强对农民专业合作社信贷投放和金融服务改善。
2.建立适用的农村贷款抵押担保制度。一方面，由政府出资兴办农业担保机构，或鼓励由政府出资的各类担保机构开展农业担保业务，积极拓展符合农村特点的担保业务品种。另一方面，发展农村互助担保组织，由政府、农村企业、农产等多方出资，设立农民专业合作社贷款担保基金。
(三)金融机构应提升服务水平，促进合作社健康发展
1.完善农村金融组织体系，强化金融服务合力。人民银行应积极运用支农再贷款引导农村金融机构支持农民专业合作社发展。农业发展银行应根据农村经济结构调整需要，将农民专业合作社纳入其扶持体系。农业银行和农村信用社要增强与农民专业合作社的联系，及时掌握动态信息和资金需求状况，在风险可控的情况下积极做好农民专业合作社和社员的贷款授信工作。充分发挥邮政储蓄银行在扶持“三农”建设中的积极作用，扩大涉农业务范围。培育农村中小金融机构，建立村镇银行、小额贷款公司等，发挥其对农村经济的辅助功能。
2.创新信贷业务品种，丰富金融产品供给。一是结合《物权法》的有关规定，积极尝试开展土地承包经营权、林权抵押和仓单质押、农产品交易合同抵押等多种贷款。二是通过农民专业合作社社员联合担保、担保公司提供担保、“保险+信贷”等方式，开发多种形式、多种品种的担保贷款。三是针对农民专业合作社及农户资金需求情况，采取“一次核定、随用随贷、总额控制、周转使用”的管理办法，办理每笔贷款在未突破授信额度内，即可随用随贷、循环使用。四是在利率制定上，农村金融机构应发挥风险定价机制，根据农民专业合作社的发展前景、管理能力和实际风险状况合理确定利率水平。
作者：中国人民银行鹰潭市中心支行课题组 来源：《武汉金融》2010年第12期
金融支持农民专业合作社加快发展的政策研究
2010-12-27
摘要：农民专业合作社是推进农业产业化经营、推进现代农业发展的重要载体，是既能保持农业家庭经营的效率、又能克服农业家庭经营局限性的产业组织。但在现阶段，农民专业合作社的融资难问题关系到农民专业合作社的发展和壮大，也关系到我国农民增收、新农村建设的实现，甚至事关我国经济成功转型和下阶段经济能否继续保持快速发展。本文分析了国内金融支持农民专业合作社实践模式，提出了相应政策建议。
关键词：农村金融，“三农”问题，农民专业合作社
一、金融支持农民专业合作社发展的必要性
农民专业合作社(以下简称“合作社”)是推进农业产业化经营、推进现代农业的重要载体；是既能保持农业家庭经营的效率，又能克服农业家庭经营局限性的产业组织。但现阶段，在合作社发展过程中存在融资困难、资金短缺的问题关系到合作社的发展和壮大，也关系到我国农民增收、新农村建设的实现，甚至事关我国经济成功转型和下阶段经济能否继续保持快速发展。
(一)金融支持合作社发展是金融对中国未来农村发展的支持。
由家庭承包经营的农村土地制度对于中国改革和发展起了很大作用。但由于中国人地关系紧张、土地零碎化经营、农产品销售难等原因，使得中国农民增收难、农村面貌落后、农业产业化低的“三农”问题日益凸显。囿于对政治体制、产业资本侵占农村土地及失地农民城市贫民窟化等潜在制度成本的考虑，土地私有化变革不具可行性。缓解中国的“三农”问题，只能立足现行基本制度，走长期的、改良的道路：产权改革方面是鼓励土地使用权流转，而经营体制方面的核心内容是通过大力推动农民的合作来提高农业的组织化程度。农业合作化和组织化是中国农村经营体制未来发展的方向，金融支持合作社发展是支持中国农业未来发展的题中应有之义。
(二)金融支持合作社可以提高农民收入、改善“三农”问题。
金融支持合作社发展，合作社通过纵向一体化，进入农产品加工领域，延长农业产业链，提高农产品附加值，增加农民收入，改善“三农”问题。通过金融支持合作社发展，合作社完善农民的组织化程度，提高了农民收益；反过来，合作社比单个农户具有更强抵押担保能力，农民增收也相应提高其经济偿还能力，进一步促进农村金融的良性循环发展。
(三)合作社的发展壮大决定了其需要金融支持。
合作社要发展壮大，不能只依靠成员内部资金，还需要得到金融机构的外部支持。一方面，追逐利润的商业银行裁撤农村领域分支机构，难以为缺乏有效抵押品、信息不透明的合作社提供贷款。另一方面，数量急剧增加、经营管理逐渐标准化、规范化的合作社亟需资金，庞大的资金需求和较小的资金供给产生了矛
盾。因此，建立一个完善的农村金融体系，为合作社的发展提供良好的农村金融环境已迫在眉睫。
二、我国金融支持合作社发展的存在问题
(一)不完善的农村金融体系难以有效地满足合作社的资金需求。
一是正式金融服务供给不足。我国涉农金融机构中真正为合作社开展金融服务的只有农村合作金融机构，单一的农村金融融资渠道满足不了合作社对资金的需求。二是农村正式金融机构资金外流恶化了合作社融资环境。三是非正规金融服务难以满足合作社资金的需求。非正规金融的突出特点是贷款利率高，相比于农业低收益，非正规金融支持合作社发展的可行性不高。
(二)信息不对称条件下农村抵押物缺乏。
相对于大企业或国有企业，合作社与金融机构之间的信息不对称问题较为严重，因而金融机构对合作社的融资风险通常较大。信息不对称条件下金融机构势必要求合作社提供抵押、担保。但现行农地制度规定农村土地归集体所有，农民根据集体成员权获得土地使用权、转让流转权和收益权，但无法对土地进行抵押，难以获得外部信贷资金支持。
(三)缺乏真正的农村合作金融组织不利于合作社融资。
金融是现代经济的核心，农村合作金融是农村合作经济的核心。合作金融能够适应我国经济发展的不平衡性和多层次性，可以满足不同经济层次尤其是弱势群体对金融服务的需求。因此，对经济实力弱小的合作社来说，通过自愿的联合实现互助的合作金融是一种趋势。但合作社的民间合作金融离不开国家金融的支持。农村合作金融组织的缺乏是我国合作社融资难的重要原因。
(四)政府对于农民专业合作社法律制度保障不够。
一是合作社相关法律滞后。2006年我国颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，明确规定合作社为法人。但该法并未明确合作社的法人类属。二是资金互助组织法律身份问题没有明确。《农民专业合作社法》的调整范围并不包括农民合作金融组织。银监会起草的《合作金融法》将与规范资金互助的法规相分开，资金互助组织的监管则由监管部门“自由裁量”。三是政府扶持政策不配套。政策在有关税费减免、农资供应、用地、用电、注册登记等政策方面，扶持政策措施不够灵活，力度不够。
三、金融支持合作社发展的几种重要模式
(一)“龙头企业+合作社+农户”融资模式。
金融机构贷款给龙头企业，龙头企业担保并将款项通过合作社再贷给社员，用社员上交的原料逐年返还贷款给银行，合作社担保贷款户按期限返还银行贷款。金融、龙头企业、合作社、贷款社员四方就组成一个网络信用结构。在该模式体系中，龙头企业和合作社起着双重担保的中介作用(见图1)。
该模式的优点包括：一是龙头企业的介入可以有效减少金融机构与合作社、农户之间的信息不对称。相对于小规模的合作社而言，龙头企业规模较大，偿还贷款能力较强。龙头企业与农户之间存在多次博弈，信息不对称的情况相对于金融机构较小。二是龙头企业对于合作社、农户具有经济制衡能力。如果社员不执行还款计划，则龙头企业拒收该户原料产品，并拒绝给予各种服务，龙头企业通过经济制衡力对合作社、农户具有内在的违约惩罚机制，可以充分提高还贷率。三是各主体间组成利益攸关体可有效提高风险防范能力，减少金融机构贷款不良比率。
但也存在一些不足：从组织结构的角度看，“龙头企业+合作社+农户”分化为“龙头企业+(合作社+农户)”和“(龙头企业+合作社)+农户”两类。前者为农户发起组建的合作社，与龙头企业更倾向于纯粹的供销合同关系，合作社与农户的关系更为紧密；后者的合作社则由企业发起或主导，实际控制权往往在企业一方，这在效果上接近于“公司+农户”。在前一模式下，由于龙头企业与合作社、农户间关系不够紧密，为其进行融资担保积极性不高。在后一模式下，由于合作社实际控制在企业一方，企业可能存在“冒名顶替”的机会主义行为，即合作社仅仅是成为获取政府支持、政策资源的工具，金融支持合作社发展的效果容易发生偏差。
(二)资金互助合作社。
在合作社的制度框架下，社员把资金以入股方式集中起来实行贷款互助。一般而言，资金互助合作社与纯粹的民间贷款组织有所区别，其依附并服务于原经济实体的合作社，信贷资金主要发放给有资金需求的社员并用于该经济合作社所从事的行业(见图2)。