鄉村企業提高集體經濟效率的第二種可能，就是保留規模經濟，但引入剩餘權激勵機制，提高監管效率。已有文獻對此沒有給予足夠的關注，雖然這個方向的變動在實際上對集體經濟在日後的改革發生了極其重大的作用。
有趣的是，社區一旦擁有自己控制的經濟事業，它也就無須再絕對服從國家的控制，正如農民家庭擁有了自有的家庭經營以後顯著增強了對集體的談判地位一樣。從社區的角度看，經濟資源配置面臨兩個方向：一個是滿足國家租稅和農民生存的農業，另一個是滿足農村就業和利潤最大化的社隊工副業。國家控制這樣一個兩重系統的難度，顯然增加了。國家不能不經過農村基層幹部來執行控制，但現在國家政策的農村執行系統擁有了自己的“自留地”，在強化政治控制的邊際效果遞減的情況下，國家不得不放鬆對農村剩餘的獨佔程度。可以驗證這一點的事實是，恰恰在社隊企業較大發展的70年代後，國家追加了對農業的投資。20世紀70年代國家支農財政開支平均每年108?6億元，比60年代增長82?02%，見附表1.
無論如何，剩餘權已經部分被引進了農村集體經濟系統。它尚未被制度化，甚至還不合法，但它的存在，卻已經改變著人民公社體制不可交易的僵硬性質。我們可以在1978年以前的人民公社史中，找到利益交易推進制度演化的起源。 四、交易產生的所有權
20世紀70年代末的農村改革首先是60年代初期那些短期政策和安排的大規模重演。原有體制通過國家主導的政治運動形成和改變所有
權的邏輯，終於讓位給一個新的邏輯，即經過國家和農民之間的交易，以及農民之間的交易來形成新的有效產權。在一個可以圍繞制度形成和改變做交易的環境裏，國家從對農村經濟無所不在的控制狀態大踏步後退，以此交換穩定的稅收，低成本的控制系統和農民的政治支持;農民則以保證對國家的上繳和承擔經營責任，換得土地的長期使用權及其流轉權，承包上繳之餘資源的私產權，以及非農資源的部分或全部所有權。一個多種形式剩餘權複合而成的產權制度，經過多步漸進的交易而產生。最重要的是，國家在交易中轉向保護新的有效產權的政策方向，並且它已經不能再單方面改變產權而無須經過與農民作進一步的交易。本部分將討論，在國家控制全部經濟過程的背景下，怎樣產生出可交易的新產權。 (一)第二次國家退卻
我們從圖1中第二個高峰期的曲線看到不同於第一個高峰期的特徵。整個20世紀70年代國家的農村收益都在平穩增長，除開1972年和1976年兩年微小的波動，1979年國家的收益指數比1970年增長了121?6%，年平均8?74%.但同期國家費用指數上升得更快，1970—1979年期間共增長152?17%，年平均10?82%.特別在1976年之後，國家費用指數顯著拉大了它與收益指數增長倒掛的幅度，形成持續時間長、差額大的又一個高峰。我們可以從圖形看出，國家調整農村經濟政策的動力為費用制約，也就是當國家無力追加開支時，政策讓步就開始了。
分項考察國家在此期間的費用，容易發現增長最快的是財政支農資金
和農用生產資料銷售(1979年分別比1970年增長186?96%和112?66%)。見附表2第5、11列，均未扣除價格影響。20世紀70年代後的國家越來越像一個全國農業的“經理”，必須親自操持農業的投入與產出。面對熱衷於集體資本主義或監管者特權的基層代理人，以及擁有部分退出權的農民，國家不得不用更高的投入維持收益的增長。國家仍然不斷發起政治運動，但它已經懂得，沒有非常物質的手段，國家的農村收益不會自動增加。
這並不是說，國家會對人民公社制度的收益—費用結構的不利變化即時作出純經濟理性的反應。國家仍然要顧慮更改政策的連鎖影響，特別是國家權威和意識形態的連貫性。但是，恰恰在20世紀70年代後期，國家的上層政治結構發生了迥然不同於20年前的重大變化。第一，國家對社會的絕對權威由於長期錯誤的經濟政策、領袖人物對國家權威的濫用以及最高權力的繼承危機而被大大削弱;第二，對統治合法性的挑戰和“潛在的替代威脅”不僅來自體制之外(如20世紀60年代臺灣國民黨反攻大陸)，而且來自體制內部如中國共產黨黨內務實派對於凡是派，或反過來凡是派對於務實派，彼此具有替代對方的潛能。;第三，國際環境趨向和緩，降低了強化中央集權的外部壓力。鄧小平在1977年12月分析國際形勢時預言，中國“有可能爭取多一點時間不打仗”，因為美國在東南亞失敗後取保守的全球戰略，而蘇聯還沒有準備好(鄧小平，1983：74)。很少人討論這個和緩的國際局勢對中國在那以後採取的放權改革政策的影響。但是在制度演化的經濟史上，這一點是十分重要的。例如，17世紀英國的徵稅權
控制在由商人和中上層土地階級組成的代議制議會手中，他們的興趣在於通過限制國王的權力來結束各類限制性措施，並保護私有產權和競爭。但在西班牙和法國，卻由皇室掌握著無約束的徵稅權，並以向行會轉讓壟斷權來交換皇室的收入。造成這種差別的一個原因是，英格蘭作為一個島嶼，外國入侵不像在歐洲大陸那樣構成嚴重威脅，因此“皇室缺少理由對產權和徵稅權進行中央集權，也缺少理由建立一個龐大的中央政府”(D.North，1981，155—156)。在此背景下，國家又一次大幅度調整農村經濟政策。 (二)底層改革
從農村基層來觀察，國家收益指數超過農業產值和農民純收入的增長，意味著農村收入分配中的國家偏向上升，而農民得益相對減少。1970—1979年期間，全國農業產值增長79?21%，農民從集體經營部分得到的人均純收入增長40?24%，扣除物價影響分別為60?39%和21?42%，顯著低於前引國家收益指數的增長(112?6%，已扣除物價影響)。這證明經過20世紀60年代初期體制調整的人民公社，並未杜絕國家對產權的侵犯。Yang and others(1992)指出了人民公社期間國家侵犯產權的幾種形式。農村和農民的貧困，依然令人觸目驚心。
農民對此的消極反應方式是留在集體勞動內怠工，積極方式則是擴大家庭經營。文貫中的數據顯示，20世紀60年代中後期，作為文化大革命在農村地區大批資本主義的一個必然結果，是農業總要素生產率連續下降，在1972年達到歷史最低點。1972年農業總要素生產率
指數僅為1952年的72?22%，比1961年低5?8個百分點，見J.Wen(1989)。經過1972—1973年的短暫回升(批判了極“左”政策)，1974—1977年間的農業總要素生產率又在批資產階級法權的政策取向下一路下降，1977年的指數為74?2%，比1961年還低。James Wen，(文貫中)，1989.也就是在這一年，一些極度貧困而又面臨嚴重自然災害的地區，農民不再滿足把從集體生產活動中“剩餘的”資源投入家庭副業，因為這樣做仍不足保證溫飽;他們要以家庭經營的方式佔有全部土地資源，但以承包產量作為交換。這就是又一波包產到戶的由來。農民提出的包產到戶三原則，表明他們同國家和集體做交易的考慮。同時也說明，包產到戶是涉及國家、集體和農戶三者間的合約。
有了20世紀60年代的經驗，包產到戶已經不能算制度創新，而是制度擴散和推廣。但是，當安徽鳳陽縣農民把包產到戶進一步變成包乾到戶時見陳一諮和孫方明執筆撰寫的中國農村發展問題組的實地調查報告(1981)，刊周其仁選編，1993a.，農民家庭對產量的承包發展成對地產經營的承包。包產到戶的生產隊，保留統一計畫和統一分配，農戶按照產量承包合約生產，年末超過承包產量的部分，由集體予以分成獎勵。包乾到戶節約了集體對承包產量和超額產量的計量和監督費用，由農戶承包集體土地，條件則是完成按土地常年產量應當負擔的向國家的上繳和集體的提留。農民提出“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”的新制度安排，即把全部可支配的土地資源首先投入家庭生產，然後由農戶在保證至少不損害國家和集體既得利