西安市城中村和棚户区改造建审手续办理专题培训班讲义
西安市城中村和棚户区改造
建设项目违法建设查处及质量安全管理
成志峰
今年，我市城中村和棚户区改造工作重心转入了大建设，大回迁阶段。建设管理服务很重，为了加快改造建设项目建审手续的办理，规范改造建设程序，我办举办了改造建审手续办理专题培训班。前面几位管理处处长已就规划、土地、建设、房产的行政许可做了详尽的介绍，现在，我就我们城改和棚改建设项目的违法建设查处、质量安全及现场规范化管理工作向大家做以介绍。 一、加快建审手续办理规范改造建设行为
（一）、2007年市委、市政府调整充实了城中村改造工作领导小组，成立了棚户区改造工作领导小组，组建了城中村（棚户区）改造办公室。全市掀起了城中村和棚户区改造工作的高潮。截至目前，我市已拆除了100多个整村，18个棚户区。在建的安置房面积1000多万平方米，已有十三个村实现回迁，一个棚改安置小区事先汇钱，我们按照“摘帽子，引路子，堵口子”的九子方针，对城中村改造建设市场开展了综合整治活动，逐步规范了改造行为，使建设秩序开始好转。可以说我们经过两年多的实践工作，顺利实现了打基础、见成效、大见成效的阶段性目标，受到了广大群众的称赞和社会各界的广泛好评。当然，城中村改造是一件非常复杂的系统工程，在我们取得工作成绩的同时，还有一些没有解决的困难和问
题。比如：已批方案在建的城中村改造项目和棚户区改造在建的市管项目中，还有相当一部分存在手续不齐全问题，这里面既有手续办理过程中技术操作层面的客观原因，也有主观上办理手续不积极、不主动的主观原因。由于各种因素，我们改造建设项目的批后管理还很薄弱，执法监管工作也刚刚起步。面对多年遗留下来的困难和问题，要规范建设秩序，实现一流水平，可谓形势严峻，任重道远。
（二）我市城中村和棚户区改造安置房建设工程，是改善人民群众住房条件和居住条件的民生工程，具有社会公益性。由于安置实现的要求，为确保拆迁群众按时回迁，是政府规定“安置房建设在符合方案、规划、消防要求的前提下，可先行动工。安置房在补办各项建设手续时不予处罚”同时为应对去年的全球金融危机，减轻开发企业的资金压力，是政府规定“在城改项目安置房已经开工并正常建设的情况下，可以进行商品房开发。市级相关部门要加快城中村改造项目中开发项目手续办理，为开发企业通过市场手段融资提供服务。但市城改办和各区政府要加强监管，开发项目回收资金要首先确保安置楼的建设”。这些政策及适用于新批改造建设项目，也同样适用于过去遗留的改造项目。保障蓝脂肪的顺利开工建设，进而带动了改造工作快速发展。但是，允许先开工建设绝不是说可以不办手续，我们有的干部和项目单位认为政府让干的不需要办理手续，这种认识是片面的，不正确的。这种先上车后买票似的变通方法只能是特殊情况下的一种权宜之计，所有的改造建设项
目，都应当积极申请办理建审手续。已经开工建设的，应当积极主动的申请补办建审手续，这是建设单位的义务。只有建设单位申请，行政机关才能许可。且不能将申办手续的义务推个政府。建审手续是一个完整的链条，上一环节核发的许可证书是下一环节审批的依据和要件，没有这些建审手续就无法办理房产证书。我们有些城中村改造项目，对外承诺几年内达到五证齐全，结果没能齐全，导致群众退房，引起纠纷；由于手续不全，购房群众无法享受到政府的购房补贴这部分损失也的建设单位来承担；没有房产证，村干部也无法向村民们交代，因为城中村改造应当安置他们住上具有合法产权的房屋，而不是“小产权”房，没有房产证，房产也就没有法律保护。根据我们目前掌握的情况，建审手续办理情况远远滞后于建设形象进度。补办手续的任务很重、量很大。而且由于未完成建设项目审批，规划和建设的批后管理均为实施，也就是说一些在建工程项目实在审核批准之前进行建设的，实际建设情况与审批情况可能存在不一致，这种状况令人担忧，可能影响手续补办。最近我们在检查中就发现，有个别项目就将房子建在规划的那个路红线内，还有建在绿线里的情况。今年我办早已作出安排，新批项目实行“三不拆”的原则，各项管理处室都先期介入，也都有了控规，今后不应该再有这样的情况出现。对于以前已产生的这些问题，要通过“引路子”的方针，尽快引导其走上规范改造道路。
根据相关法律规定，对未批先建的违法建设行为，应责令改正并处罚款。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取
得建设工程规划许可正或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段采取批准，非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给与行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条规定：违反本法第四十四条第一款规定预售商品房的，由县级以上人民政府房产管理部门责令停止预售活动，没收违法所得，可以并处罚款。（第四十四条第一款：①已交付全部工地出让金，取得土地使用权证书；②持有建设工程规划许可证；③按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；④向县级以上人民政府房产管理
部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。）《中华人民共和国招投标法》第四十九条规定：违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正，可以出项目合同金额千分之五以上千分值十以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员依法给予处分。《中华人民共和国行政处罚法》规定了行政处罚的程序。这些法律是城市建设的大法，规范了建设程序，是所有建设项目必须遵守的准则。对于已经违反了法律的建设行为，只有履行处罚程序并经整改，方可补办建审手续。我们城改和棚改建设项目同样要遵守称该法律法规规定。
为了解决城中村改造建设项目审批手续不全，批后管理薄弱和违法建设等问题，经过我市城改和棚改工作的实际情况我办去年制订了《城中村改造违法建设处理办法》，目前已上报市政府。《办法》以科学发展观为指导，从我市城中村改造工作实际出发，依据国家相关法律法规，按照“摘帽子、引路子、堵口子”的工作方针，对全市已取得方案批复的城中村改造项目违法建设的处理原则、标准、程序、方法及完善建设行政审批手续等做出了规定。按照综合执法、严格检查、规范改造、重点整治、依法有序的工作原则对城中村改造项目违法建设做出相应处理。
“摘帽子”就是对那些带着“城中村改造”的帽子，假借城中村改造名义，未经方案批复、未经规划、未整村拆除、未安置村民、