以至于秦，卒并海内。虞夏之币，金为三品④，或黄，或白，或赤。或钱，或布⑤，或刀⑥，或龟贝。及至秦，中一国之币为二等，黄金以溢⑦名，为上币。铜钱识曰半两⑧，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属为器饰宝藏，不为币。
──［西汉］司马迁《史记》卷三○《平准书》
材料八
苍颉之初作书，盖依类象形，故谓之文。其后形声相益，即谓之字。字者孳乳而⑨多也，著于竹帛谓之书。……及宣王太史籀⑩著大篆十五篇，与古文或同或异，至孔子书《六经》，
11。左丘明述春秋传，皆以古文，厥意可得而说。其后，诸侯力政，不统于王○恶礼乐之害己，
12异轨，律法异令，衣冠异制，言语异声，文字而皆去其典籍，分为七国，田畴异亩，车涂○
异形。秦始皇帝初兼天下，丞相李斯乃奏同之，罢其不与秦文合者。斯作《苍颉篇》，中车府令赵高作《爰历篇》，大史令胡母敬作《博学篇》……皆取史籀大篆，或颇省改，所谓小
13旧典，大发隶卒，兴役戍，官狱职务繁，初有隶书，以趣篆者也。是时秦烧灭经书，涤除○
14，而古文由此绝矣。 约易○
──［五代十国］徐锴《说文系传》
【解读】秦始皇统一中国后，除了废分封，普遍实行郡县制，建立较为完备的中央与地方的行政体制外，还采取了许多维护中央集权和国家统一的措施，其中包括：①统一度量衡。上引材料一是《史记·秦始皇本纪》对秦王政二十六年（公元前221），即秦统一中国之初史事的记载。说明秦统一中国之初，就开始统一度量衡工作。材料二为公元前219年琅邪刻石之辞，表明秦始皇及其臣下对统一度量衡工作很重视，视之为秦始皇的重要功绩之一。材料三则是秦始皇统一度量衡工作的实物见证。秦始皇统一中国后制作的铜方升、铜椭量、陶量器等，现存十余件，都有上述文字，说明秦始皇统一度量衡工作做得很认真，且卓有成效。②统一法制。秦始皇如何统一法制，因史书缺载，不得其详，但从上引刻石之文，可以得知秦始皇曾废除六国法律，统一执行秦的法律。③清除六国为战备所设置的各种路障，以方便交通。④统一货币，行用黄金与半两铜钱。此举无疑十分有利于商品流通与各地的经济交流。⑤统一文字，先是统一使用大、小篆，后来为便于快捷书写，又发明了隶书。文字的统一，有利于文化的交流与发展。
【注释】①“显陈旧章”一词，词意不明。②平：均平、持平。③繇：通遥。④金为三品：指黄金、白银、赤铜三种。⑤布：即镈（bō）,铲形农具，这里指的是仿铲的铜钱。⑥刀：仿刀的铜钱。⑦溢：通镒（yì）,古代二十两为镒。⑧识曰半两：标名半两。⑨寖：通浸。
11王：此处指周王。○12涂：通途。寖多：渐多。⑩籀，人名。相传任周宣王内史，创大篆。○
13涤除：扫除。○14以趣约易：迎合简约的需要。 ○
郡县制的全面推行
6．春秋战国时期的郡县制 材料一
（王余祭三年，公元前544）齐相庆封有罪，自齐来奔吴。吴予庆封朱方①之县，以为奉邑，以女妻之，富于在齐。
──［西汉］司马迁《史记》卷三一《吴太伯世家》
材料二
（晋顷公十二年，公元前514）晋之宗家祁傒孙，叔向子，相恶于君。六卿欲弱公室，乃遂以法尽灭其族，而分其邑为十县，各令其子为大夫。晋益弱，六卿皆大。
──［西汉］司马迁《史记》卷三九《晋世家》
材料三
（楚庄王十六年，公元前598）伐陈，杀夏征舒。征舒弑其君，故诛之也。已破陈，即县之。
──［西汉］司马迁《史记》卷四○《楚世家》
材料四
（楚怀王三十年，公元前299）秦因留楚王，要②以割巫、黔中之郡。
──［西汉］司马迁《史记》卷四○《楚世家》
材料五
（桓惠王十年，公元前263）我上党郡守以上党郡降赵。
──［西汉］司马迁《史记》卷四五《韩世家》
【解读】以上五条资料都说明：秦统一中国以前，晋、楚、吴、越等国已经设立了许多郡、县，实际上是分封制与郡县制并存。郡、县多设于诸侯的直属领地或新征服的地方。
【注释】①朱方：县名，后改名为丹徒。②要：威胁、要挟。 7．秦始皇统一中国前秦国的郡县制 材料一
武公……十年 （公元前688）， 伐、 冀戎， 初县之。十一年， 初县杜、 郑。 …… （孝公十二年， 公元前350） 并诸小乡聚， 集为大县， 县一令，四十一县。……（惠文君十年，公元前328）魏纳上郡十五县。十一年，县义渠。……（惠文王十三年，公元前312）又攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡。
材料二
庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣。北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。……五年（公元前242）……初置东郡。……十七年（公元前230）内史腾攻韩，得韩王安，尽纳其地，以其地为郡，命曰颍川。
──［西汉］司马迁《史记》卷六《秦始皇本纪》
【解读】材料一、材料二表明，春秋战国时期，秦设郡、县最早。秦孝公以后（亦即商鞅变法以后），聚乡为县，更成为定制。新征服的领土，基本上都是设郡县。秦始皇即位以前，郡县制在秦国的地方行政制度中已占主导地位。以后新得之地，也是置郡县。
8．废分封，普遍实行郡县制
丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文、武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。”廷尉议是。
分天下以为三十六郡①，郡置守、尉、监。
──［西汉］司马迁《史记》卷六《秦始皇本纪》
【解读】这条资料记载了秦始皇统一中国之初，秦朝廷关于地方行政制度走向的一场讨论。丞相王绾等建议于燕、齐、荆等地分封秦始皇诸子以镇之。廷尉李斯则以春秋战国时期诸侯混战为例，说明分封制不足取。秦始皇从长远考虑，采纳了李斯意见，决定不分封诸子，而普遍实行郡县制。
秦始皇的这一决策意义重大： ①郡县制是中央集权制的基础， 如果像西周初年那样实行分封制， 就不可能实现中央集权。 ②建立在郡县制基础上的中央集权制， 有利于国家的统一。 我国最终成为统一的多民族的泱泱大国， 溯其源头， 就是开始于秦朝。 ③影响深远。 秦朝之后， 不论是全国统一时期，或数个政权并立时期， 地方行政制度都是以郡县制为主。 如汉初， 在一些地区也实行分封制， 但占主导地位的还是郡县制。
这条资料还显示：①最终的决策权掌握在皇帝手中。在关于是否实行分封制的讨论中，
尽管丞相主张实行分封制，群臣多数也赞成实行分封制，但秦始皇最后还是决定不分封，普遍实行郡县制。②秦在统一中国的过程中，实际上已经使新征服的地区“皆为郡县”。③当时对“诸子功臣”的安置办法是以国家的赋税收入等“赏赐之”，因而对他们很容易控制。
【注释】①三十六郡，为三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、 琅邪、 齐郡、 上谷、 渔阳、 右北平、 辽西、 辽东、 代郡、钜鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、 北地、 汉中、 巴郡、 蜀郡、黔中、 长沙35郡，加上京城的内史，共36郡。
9．秦朝郡县地方官的主要职能 监御史，秦官，掌监郡。……
郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。……
郡尉，秦官，掌佐守①典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。…… 关都尉，秦官。
县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩是为少吏。大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循②禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。……
──［东汉］班固《汉书》卷一九《百官公卿表》
【解读】《史记》无职官志或百官公卿表，对当时的地方行政制度未作专门论述。《汉书》的《百官公卿表》对汉代地方行政制度有专门论述，并进行追溯，从中可以了解秦朝地方行政机构的设置情况及其主要职能。
资料显示：①秦朝地方政权实行郡县两级制，县以下设乡。②郡设郡守与郡尉。郡守为郡的行政长官，郡尉掌管地方武装。郡守、郡尉都有官属。③大县设县令，小县设县长。其属官则有丞、尉等。④中央设监御史，按察郡县。⑤秦朝普遍实行的郡县制对后世有深远影响，汉代的地方行政制度大体上就是沿用秦朝制度。所不同的是：秦设监御史按察地方，监御史没有固定的分区，汉代则将全国分成十三州部，设州刺史分区按察地方。
【注释】①守：郡守。②徼（jiào）循：巡察。
第3课 从汉至元政治制度的演变
中央集权的发展 1．西汉的郡县制度
监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年（公元前96）初置部刺史①，掌奉诏条②察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年（公元前8）更名牧，秩二千石。哀帝建平二年（公元前5）复为刺史，元寿二年（公元前1）复为牧。
郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。……景帝中二年（公元前148）更名太守。郡尉，秦官，掌佐守③典武职甲卒，秩比二千石。……
县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户④为长，秩五百石至三百石。……乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼循禁贼盗。列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷⑤曰道。凡县、道、国⑥、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。
──［东汉］班固《汉书》卷一九上《百官公卿表》
【解读】这条资料集中反映了西汉的地方行政制度：①汉承秦制，除西汉末短暂的几年外，西汉都是实行郡县两级制。②郡守为郡的行政长官，都尉掌管地方武装。③郡之下为县，少数民族聚居的地方称为“道”，列侯所食的县称曰“国”。皇太后、皇后、公主所食的封邑称曰“邑”。县与“道”“国”（侯国）、“邑”为同级的行政区划单位。④县、
“道”“国”“邑”之下为乡。乡、里为基层行政组织。⑤西汉末曾一度改刺史为州牧。设州刺史时，州为监察区，不是行政区，州刺史的级别也较低（相当于县令）。设州牧时，州既是监察区，也是行政区，州牧位崇权重。⑥设州牧时，地方行政制度为州、郡、县三级制。
【注释】①部刺史：即州刺史。②诏条：此处特指有关部刺史职责的六条诏令。③守：此处指郡守。④减万户：不满万户。⑤蛮夷：此处指少数民族。⑥国：此处特指侯国，与诸侯王的“国”不同。诸侯国之“国”，时称王国，与郡同级。
2．西汉的郡县两级制
尹湾六号汉墓一号木牍正面（顶端有《集簿①》两字。行数为笔者所加）：（第1行）县、邑、侯国卅八：县十八，侯国十八，邑二。其廿四有堠②。都官二③。（第2行）乡百七十，□④百六，里二千五百卅四，正二千五百卅二人。（第3行）亭六百八十八，卒二千九百七十二人；
⑤
邮卅四，人四百八。如前。
─《尹湾汉墓简牍》
【解读】这是江苏连云港尹湾出土的西汉永始四年（公元前13）前后的东海郡《集簿》的前3行，是研究汉代地方政权职能及其与中央政府关系的珍贵资料。上引资料显示：①西汉实行郡国两级制。郡国直接向中央政府汇报郡国的经济、财政情况，并不通过州刺史。说明州在当时不是一级行政组织。②县、邑、侯国为同级行政单位。③县、邑、侯国之下为乡、里。④乡、里与亭、邮属于不同系统，没有上下级关系。
【注释】①集簿：即计簿，是地方郡国向中央汇报郡国经济、财政情况的重要文件。②堠（ｈòｕ）：指烽燧之类的军事设施。③都官二：此处指该郡设有盐官与铁官两种官营矿业机构。④□(方框)：表示出土文书中缺一字。⑤如前：与上一年度一样。
3．西汉初的诸侯王“国”
诸侯王，高帝初置，金玺绶①，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。景帝中五年（公元前145）令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。武帝改汉内史为京兆尹，中尉为执金吾，郎中令为光禄勋，故王国如故。损其郎中令，秩千石。改太仆曰仆，秩亦千石。成帝绥和元年（公元前8）省内史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉。
──［东汉］班固《汉书》卷一九《百官公卿表》
【解读】上述资料反映了汉代诸侯王国政治制度的变化：①汉初诸侯王实际统治其封国，分官设职大致模仿朝廷；②汉景帝时诸侯王失去对其封国的统治权，失去官吏的任免权，行政机构的规模也大幅缩小；③汉武帝以后，诸侯王国的机构进一步缩小，诸侯王完全失去军政权力。诸侯王国与郡已经没有多大差别，成为相当于郡一级的行政单位。
【注释】①盭（ｌì）绶：即紫绶。盭：可以染绿的草，此处指紫色。 4．唐代的方镇
及府兵法坏而方镇①盛，武夫悍将虽无事时，据要险，专方面，既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋，以布列天下。然则方镇不得不强，京师不得不弱，故曰措置之势使然者，以此也。
夫所谓方镇者，节度使之兵也。原其始，起于边将之屯防者。唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道。……
其军、城、镇、守捉皆有使，而道有大将一人，曰大总管，已而更曰大都督。至太宗时，行军征讨曰大总管，在其本道曰大都督。自高宗永徽以后，都督带使持节者，始谓之节度使……
及范阳节度使安禄山反，犯京师，天子之兵弱不能抗，遂陷两京。……久之，大盗既灭，而武夫战卒以功起行阵，列为侯王者，皆除节度使。由是方镇相望于内地，大者连州十余，
小者犹兼三四。
──［宋］欧阳修《新唐书》卷五○《兵志》
【解读】这段资料叙述了唐代方镇的兴起经过。资料显示：①最初节度使只管兵。②随着府兵制的破坏，节度使的权力越来越大，可以专制一方，不仅管军事，也管地方的民政、财政，俨然成为各州县之上军政合一的一级权力机构。③安史乱后，方镇越来越多。④方镇的规模不固定，大者可以有十多州，小者则有三四州。⑤因为具体的方镇置废不常，方镇的规模、权力也因时因地因人而异，所以方镇虽然拥有地方行政机构的权力，但它还不是正式的一级行政组织。
【注释】①方镇，亦称藩镇，方镇的长官即节度使。 5．宋代的路、州（府、军、监）、县
制置使不常置，掌经画边鄙军旅之事。…… 宣谕使掌宣谕德意，不预他事，归即结罢。…… 宣抚使不常置，掌宣布威灵、抚绥边境及统护将帅、督视军旅之事，以二府大臣充。…… 经略安抚司经略安抚使一人，以直秘阁以上充，掌一路兵民之事。皆帅其属而听其狱讼，颁其禁令，定其赏罚，稽其钱谷、甲械出纳之名籍而行以法。……
都转运使转运使 副使 判官 掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事。……
提点刑狱公事掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详覆案牍，凡禁系淹延而不决，盗窃逋窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事。
提举常平司掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法，视岁之丰歉而为之敛散，以惠农民。凡役钱，产有厚薄则输有多寡。及给吏禄，亦视其执役之重轻难易以为之等。商有滞货，则官为敛之，复售于民，以平物价。皆总其政令，仍专举刺官吏之事。……
……诸府置知府事一人，州、军、监亦如之。掌总理郡政，宣布条教，导民以善而纠其奸慝。岁时劝课农桑，旌别孝悌。其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉。
通判……建隆四年（963），诏知府公事并须长吏、通判签议连书，方许行下。……职掌贰郡政①，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。
县令……掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼。有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免。民以水旱流亡，则抚存安集之，无使失业。有孝悌行义闻于乡闾者，具事实上于州，激劝以励风俗。
──［元］脱脱等《宋史》卷一六七《职官志》
【解读】资料显示：①宋代的路较常设的机构有安抚司、转运司、提点刑狱司、提举常平司等。制置使、宣谕使、宣抚使等不常置。②路的各机构互相牵制。安抚司掌一路军政、民政。转运使掌一路财政，同时又有监察一路官吏之责。提举刑狱公事主要管一路司法事务，同时也兼管监察一路官吏。提举常平司则管常平、义仓等。这四司都是中央的派出机构，互不统属，互相牵制。不仅是路这一级的行政权力一分为四，甚至连一些具体的权力都一分为几，如转运使与提举刑狱公事都有对官吏的监察权。提举常平司与转运使都有财权等。③知府虽然总理郡政，但受通判牵制，重要公文必须与通判连署才有效。通判虽是郡守的副手，但不是郡守的下属，可以独立行使自己的权力，不为郡守所左右。
资料还表明：宋代地方行政制度仍实行郡县两级制。路的各机构已经有了行政权，不单纯是监察区，但尚未形成为州县之上的又一级行政区划，尚处在由单纯的监察区向一级行政组织的过渡阶段。
路的各机构互不统属、互相牵制，郡守与通判的互相牵制，目的都是通过地方分权而强化中央集权。