序 言
改革开放以来，中山市在社会经济快速发展的同时，围绕人口的发展，在建设城乡一体化、城镇体系、现代化基础设施、生态环境体系和社会保障体系等方面都取得了巨大的进步。当前，中山的国民经济和社会发展面临着新的历史任务：经济结构优化、社会结构转型、城市功能提升、体制机制完善；但同时遭遇新的挑战：人口三大高峰压力（人口总量、劳动就业、老龄人口）、资源短缺、生态环境恶化、统筹城乡发展等。在以经济增长为目标的传统发展观转向社会经济协调发展的科学发展观的背景下，控制人口总量、提高人口素质、改善人口结构、优化人口布局、促进就业和完善社会保障体系，是落实中央以科学发展观统领，实现“以人为本”、促进人的全面发展和构筑和谐社会的保障，也是加快中山社会经济可持续发展、全面建设小康社会的关键所在。人口问题与经济、社会、资源、环境等问题紧密相关，对人口的研究不仅涉及社会经济发展、基础设施建设、政府投入，也涉及到政策、体制、管理制度的改革与调整等方方面面。针对中山目前所处的新背景、新特点，本规划将紧密围绕中山市城市发展总体目标，立足本市经济、社会、资源、环境发展状况，着重分析人口发展的现状、问题和趋势，站在战略的高度，阐述未来中山市人口发展的指导思想、战略目标和主要任务，并提出相应的对策和举措，为中山市新一轮的发展提供科学依据和方向。
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中山市人口发展规划
1.中山市人口发展的历史成就与面临的挑战
1.1历史成就
中山古称香山，地处富庶的珠江三角洲中南部平原地带，北连广州，毗邻港澳，历来就为人口比较稠密之地。早在南宋绍兴二十二年（公元1152年）就设立香山县，县治今中山市区。此后历代沿袭，1925年易名中山县，1983年12月撤县建市，1988年升格为省辖地级市,下设24个镇区。据2004年统计数据，中山市域面积为1800平方公里，2003年底总人口247.09万，其中户籍人口137.86万人，外来人口109.23万人。
1.1.1人口发展由封闭走向开放，由“三高”走向“三低”
1949年新中国成立之初的中山县人口为59.9万，此后人口的发展大致以改革开放为界，经历了从封闭型向开放型的发展过程，人口的再生产类型大致完成了从“三高”（高出生—低死亡—高增长阶段）向“三低”（低出生—低死亡—低增长）阶段的转变。突出表现为：一是人口自然增长率已从建国初期的20?以下降为2004年的4?左右，下降了近20个千分点，户籍人口总量增长势头趋缓；二是外来人口是导致中山市人口变化主动力。在现有的人口中，外来人口已占半壁江山，成为影响中山市人口总量、结构、分布、就业等变动的主导因素。
1.1.2人口素质有所提高，人口分布进一步优化
对比“四普”、“五普”资料显示，中山人口文化教育素质不断提高，从大专及以上高层次人才的比重看，1990年占总人口的比重仅为0.83%，到2000年上升到2.8%，提高将近2个百分点，同期初、高中文化程度的比重提高更为可观，上升了23.2个百分点；而小学及小学以下文化程度人口减少27.11个百分点，表明人口受教育的年限和程度正在不断延长和提高。此外，人口的身体素质明显改善，人口的预期寿命从“三普”时的72.22岁上升到2000年的74.64岁；全市户籍人口婴儿死亡率从1990年的23.8?降到2000年的6.9?。随着城市功能的转变，乡镇的发展，人口分布逐步趋向合理。根据“五普”资料，中山市人口平均密度为1313人/平方千米，计算出的不均衡指数为0.267，表明中山市的人口在地区上的分布总体上比较均匀。
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1.1.3就业与市场接轨，劳动力市场体制逐步健全
处在改革开放前沿的中山市是全国率先走向市场就业的先锋，在珠三角巨大的辐射下，中山敞开胸怀，广纳全国四面八方来此寻求发展的人流，尤其是上世纪90年代的10年中，外来人口从14.63万增加到102.35万，年均增长率达到211?，是同期户籍人口增长率的近13倍。大量的外来劳动力在缓解中山市劳动力短缺、人口老龄化等方面发挥了积极的作用，有力地促进了全市经济社会的发展。同时，广大群众的就业观念发生了实质性的变化，下岗人员逐步从原企业剥离，走向市场就业。劳动就业制度改革取得进展，政府采取财政拨款、就业培训补贴、开发社区公益性岗位等多项扶持性政策，将城镇登记失业率控制在2.5%以内。劳动力市场框架基本形成，企业自主用人、劳动者自主择业已形成共识，以劳动合同为主体的劳动关系调节机制开始发挥重要作用。就业结构趋向合理，从原来以国有、集体企业为主转变为多种就业并存，外资企业等其他经济单位和个体劳动的就业人员有所上升。
1.1.4社会保障运行机制初步形成
近年来，在市委、市政府的高度重视下，中山市的社会保障事业建设加快步伐。各项改革措施稳步出台，初步形成了政府主导、民众参与，覆盖全社会的社会保障体系。目前，中山市的社会保障制度分为五大类：基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，前四者为最主要的社保制度，基本实现全员参保。2003年社会保险综合参保率达到98.5%。各类险种参保270多万人次，最低保障基本实现了“应保尽保”。并初步建立了与低保相配套的医疗救助、住房解困、教育救助、法律援助等城乡社会救助体系。妇女、未成年人、老年人、残疾人等社会弱势群体的合法权利得到较好保护。外来人口的社保问题也已提上议事日程。从2005年1月起，开始实施农村养老保险制度，推进全社会覆盖。
1.2 面临的挑战
1.2.1控制人口增长压力仍然较大
人口增长过快是目前中山面临的最突出的问题。从人口增长与GDP 增长关系看，人口每增长1%，GDP就必须增长3%以上才能保持原有的生活水平。国际上通用人口增长与经济增长的弹性系数来评判，结论是人口弹性系数越低，表明人口与经济发展越相适应，反之即越不适应。从中山现有人口与经济人口容量1之比看，人口的压力指数已超过1，表明相对经 1
经济人口容量：经济人口容量，这里特指一定经济发展水平下的人口容量，计算方法为地区总量经济指标除以一定标准的人均经济指标。
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济发展水平而言，中山的人口总量已超负荷，必须具有超速的经济发展速度才能增加人口的容量。而当前在国家针对经济过热的宏观调控的背景下，不可避免地对珠三角乃至中山产生一定的影响，发展速度已趋平稳。而且，从中山经济发展的资源条件来看，人多地少，资源稀缺，潜力有限是基本市情。改革开放以来，中山市经济一直保持高速增长，其代价是对本土资源的过度消耗，同时带来大量低成本外来劳工的导入。中山在经济快速发展的过程中正承受着空前的人口压力和前所未有的资源短缺与生态破坏。未来的二三十年是中山发展的关键时期，如果继续沿用目前的粗放型经济增长方式，中山持续发展将难以为继。
1.2.2人口结构性失衡在所难免
目前，中山人口结构特点与社会经济发展不相适应最突出表现在两个方面，一是人口文化教育素质不高，二是人口年龄结构失衡。
“五普”表明，在全市普查人口中，具有大学（含大专以上）文化程度的人口6.24万人，高中（含中专）文化程度的人口33.15万人，初中文化程度的人口108.10万人，小学文化程度的人口66.18万人。另外仍有文盲人口（15岁及以上不识字或识字很少的人）5.95万人。对比“四普”、“五普”数据，虽然可从文盲人口比重下降、中等教育人口和高学历人口比重上升三个层面反映出中山人口文化教育素质正在不断提高，但仍有78.32%的人口，即近4/5的人口属于初中以下文化水平。与全省比较，差距更大，2000年中山大专及以上人数的比重为2.8%，而同期珠三角的为5.15%，比中山高出2.35个百分点，比人才比重最高的广州市11.12%低8.4个百分点；同全国“五普”数据比较，每10万人拥有的大学生人口比全国平均水平要少971人，高级人才的供给严重不足，将严重制约中山市未来的社会经济发展。
从人口年龄结构看，中山面临着劳动力高峰与老龄化加速的双重矛盾。一方面劳动适龄人口比重较大，15～64岁的人口占总人口的79.32%，比全国平均水平高9.17%。随着人口总量的增长，劳动适龄人口仍将呈上升趋势。可见，劳动力后备资源在可以预见的时期内处于无限供给状态，劳动力市场供大于求。如何化解由此带来的就业压力，已经成为政府面临的深层次矛盾；另一方面，由于人口自然增长率的下降，“四普”到“五普”的10年间，户籍人口中0-14岁的人口比重下降了10.27%，中山人口已接近老龄化社会的门槛，按目前的趋势，10年以后人口将出现负增长。更值得警惕的是当前农村人口的老龄化水平已经超过了城市。未富先老的“时间差”将使社会总抚养比、中老年赡养比上升、社会保障短缺、储蓄与投资水平下降并将进一步影响到中山经济的活力与创新。
1.2.3外来人口调控问题日益突出
上世纪80年代末90年代初出现的民工潮至今方兴未艾。中山市的外来人口从1986年
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的3.8万人增长到2003的109万，17年间增长了28倍。而实际外来人口估计在150万左右，已超过户籍人口数，并在近期内仍将持续扩张。几乎所有的调查都表明，外来人口除了在部分量化指标（如性别比、年龄构成等）上呈现出更为极化的趋势外，总体上都具有性别比高，年龄构成轻，未婚比重大，文化素质水平低的特征。不可否认，正是外来人口这一“新鲜血液”的补充，才促进和确保了中山经济的快速增长和持续走强；但同时外来人口的规模迅速扩大又不可避免的对当地的社会、经济、资源、环境、公共服务产生了负面影响。庞大的外来人口群犹如一把“双刃剑”，一旦处理不当就会对城市社会经济发展带来不利影响。近年来，各种外来人口管理的政策和法规纷纷出台，管理机构相继成立，但总体上对外来人口管理基本沿袭了计划经济体制下的行政管理思路，采取的是一种“谁主管，谁负责；谁聘用，谁负责；谁容留，谁负责”的防范型管理模式，过分侧重治安管理和整治打击，缺少“以人为本”的人性化管理。在现今的城市规划建设与管理中，如何对外来人口实行“总量控制，结构优化”，将外来人口纳入城市规划和管理体系之中，构建“和谐社会”，保证城市的高效率运行和可持续发展已成为当务之急。
1.2.4城市化2与工业化3、非农化4之间落差显著
2000年中山市域范围内的城市化水平已达到66.87%，比全国平均水平高20多个百分点。从发展阶段而言，已经迈入城市化发展的中后期阶段，表现为中心城区与城镇城市化都进入到平稳的发展期。但户籍人口城市化水平仅为42.62%，明显滞后于经济的发展，充分反映出中山市的高城市化水平在很大的程度上是由外来人口拉动的。国际经验表明，当人均GDP达到1000美元的平均水平时，人口城市化率一般应有45%左右。而中山人均GDP已超过4000美元。与此同时，乡镇的城市化水平也发展到较高的水平，在经济发达的沙溪、小榄等镇，城市化水平已达到80%左右。但统计资料显示，非农人口所占比重比城镇人口高20多个百分点。这其中既包括“离土不离乡”的非农化人口，也包括“离土又离乡”非农化人口。这部分人口无论是从职业、经济收入、生活方式已与城市人口没有多大差别，只是还没有变更户口，即所谓的“隐性城镇化”。由于城市化与工业化客观上存在的落差，导致城市化与工业化互动效应不足，这与中山今后统筹城乡发展、大力推动城乡一体化发展的要求不相适应，成为中山城市化水平提升的主要瓶颈。
1.2.5社会保障制度尚难满足发展需求
人口作为社会保障的对象，其数量、结构、素质直接影响到地区社会保障制度的建立和健全。中山市的社会保障制度随着人口数量、结构和素质的变化而面临着新的挑战。首先从 23
城市化：城市化水平一般用城市化率来表示，即指一个国家或地区城市人口占总人口的百分比。 工业化：指国民经济中工业或第二产业的比重不断上升。 4
非农化：指一个国家或地区非农业人口占总人口的百分比。
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