了政策科学的发展。
四、市场经济体制下政策形成的逻辑起点
各国经济发展表明，市场经济特别是现代市场经济是经济发展的重要手段，正是市场这只“看不见的手”为资源的优化配置提供了平台，为经济现代化奠定了基础。然而，市场经济也有其不可克服的缺陷，即市场失灵。所谓市场失灵即是指市场经济的自发调节存在着固有的缺陷或局限性，对经济活动特别是宏观经济活动无法实施有效调节以促进国民经济持续稳定协调发展，更不能调节社会发展。市场失灵主要表现在以下几方面。第一，市场经济不能解决社会问题。市场经济追求生产效率，追求资源优化配置，而解决社会问题的原则是公平，因此，仅仅通过发展市场经济不能解决公平问题或社会问题，只会造成贫富两级分化严重，社会公正严重损害，社会矛盾严重激化。第二，市场经济无法承担公共职能。公共职能由国防、教育、基础设施、环境保护等公共产品提供，这些公共产品具有“外部性”特征，是为全体人民服务的，作为追求利润的私人企业是不愿意涉足这些领域的，同时，有些也是它们无力提供的。因此，社会公共职能只能由政府发挥经济和行政功能来承担这一责任。第三，市场经济的调节作用具有一定的盲目性。由于市场经济的运行机制是自发进行的，在运行过程中难免存在盲目性，偏离经济正常运行轨道，带来经济社会发展的不稳定。为了弥补市场调节的不足，各国政府都会制定相应政策对经济活动进行干预。因此，制定政策以弥
补市场失灵或可能出现的失灵就成为市场经济条件下政策形成的逻辑起点。
五、政策问题及其结构类型 ⒈政策问题含义
所谓政策问题是指当公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已体会到公众的公意性诉求并需要政府通过公共活动加以干预和实现的社会问题。公共问题并不都成为政策问题，其原因是任何一个公共管理机构在处理公共问题时都要与一定社会发展阶段提供的条件相适应，因为政策问题的解决与公共机构所拥有的资源、手段以及所具备的能力有关。当条件不具备的时候，即公共机构所需资源缺乏、相应能力不具备的时候，公共问题就不会上升到政策问题。譬如增加农民收入问题，当我国还没有从农业国转变到工业化中期阶段的时候，工业发展需要从农业中积累资金，社会发展处于农业支持工业的阶段，增加农民收入问题就不可能成为政策问题。而当我国已经处于工业化的中期阶段的时候，工业发展不仅不需要从农业中积累资金，相反，国家财政收入大幅度增长国家已经有能力反哺农业，这时制定通过国家财政扶持农业增加农民收入政策的条件就具备了，农民收入增长速度持续低下就可以成为一个严重的政策问题而被列入政策议程。因此，认定政策问题的关键是公共机构是否拥有实施政策所需要的资源、所具备的手段及能力。
⒉政策问题的结构类型
政策问题是由一定的结构要素构成的。其结构要素由政策问题的情境、决策者的数量、备选方案的数量、后果的风险性、概率的可计算性以及对政策目标的共识性等要素构成。政策问题按其构成要素的复杂程度形成了不同的政策问题结构类型。其类型包括结构优良的政策问题、结构适度的政策问题和结构不良的政策问题。
结构优良的政策问题是指问题构成要素比较单一，比较容易解决的政策问题。其特点是只有一个或几个政策的决策者，数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，政策实施不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进行事先的预测与计量，政策问题容易解决。譬如，包产到户政策问题，由于政策制定者有共同的价值取向，政策实施没有太大的风险，政策结果容易预计，能够得到农民群众的衷心拥护，因而属于结构优良的政策问题。
结构适度政策问题是指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中选择。其特点是政策的制定者只有一个或少数几个人，政策备选方案有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精确计算。因此，对构建这类政策问题，其典型的解决范例是政策模拟。通过政策模拟可以准确了解合适的政策方案。目前政策模拟已经在经济、环境和企业管理等领域得到了众多的应用，受到到政策研究者的高度重视。
结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量，不确定性大。对这类政策问题来说，其典型案例具有不可传递性，在待选的政策问题中，没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。
第二节 全面建设小康社会是新“三农”政策创新的时代背景
第三节 以科学发展观引领“三农”政策创新
（新三农政策的背景是全面建设小康社会，在全面建设掀开社会阶段，工业化基本实现，综合国力显著增强，国内市场总体规模位居世界前列。但是，城乡收入差距拉大也是一个特色。农民最大的愿望是增加收入。）
二00三年十月，党的十六届三中全会指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会的全面发展。”这次全会首次提出科学发展观的基本内容。二00四年九月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定把树立和落实科学发展观作为提高党的执政能力的重要内容。二00五年10月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调,要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局,坚持以人为本,转变发展观念﹑创新发展模式﹑提高发展质量,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。二00六年三月，全国人大十届四次会议通过的《中华人民共和
国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“十一五”时期促进国民经济持续快速协调健康发展好社会全面进步，关键是要树立好全面落实科学发展观。党的十七大报告更进一步指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”二00七年一月二十九日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。”二00八年十月十二日中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“新形势下推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性好创造性，推动农村经济社会又好又快发展。”1由此在全党工作中进一步确立了解决当前“三农”政策问题的新思路，即以科学发展观为指导创新“三农”政策，推
动我国现代农业发展，促进社会主义新农村建设进程，切实
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《推进农村改革发展学习读本》人民日报出版社 第五页