全国农村尚有2.5亿人没有解决温饱问题，占农业人口总数的30％以上。农民人均纯收入增长十分缓慢，1978年仅有133.6元，比1957年的74元只增加59.6元，即21年间平均每年每人只增加2.8元，还有近1／4的生产队年人均分配在40元以下。农业成为制约国民经济发展的瓶颈，农村的状况危及整个社会的稳定。?
2、1978年至2001年：市场化改革进程中的农业养育工业
政策
十一届三中全会开始至世纪之交，农业养育工业的政策框架依旧，但与改革前相比有显著变化，即随着经济的发展和市场化改革的不断推进，一方面在
改革中对“三农”实行“放活”政策，逐步解构城乡二元结构；另一方面，逐步增加对“三农”“予”的数量。?
（1）十一届三中全会：开始扭转国民收入分配中不断强
化对农业“少予”的政策
针对“三农”危局，十一届三中全会果断决定加强农业，通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》这一历史性重要文献。这次全会从国民收入分配层面对工农关系政策进行了重大调整。第一，调整国民收入初次分配政策，大幅
度调整工农业产品比价。规定：“粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20％，
超购部分在这个基础上再加价50％。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械、化肥、农药、农用
塑料等农用工业品，在降低成本的基础上降低出厂价格和销售价格，在1979至1980年降低10％到15％，把降低成本的好处基本上给农民。农产品收购价格提高后，粮食销价一律不动；群众生活必需的
其他农产品的销价，也要坚决保持稳定；某些必须提价的要给予消费者以适当补贴。今后，我们还要根据国民经济的发展情况和等价交换的原则，对工农业产品的比价，继续进行必要的调整。”第二，调整国民收入二次分配政策，增加财政对农业
的投入。规定：“今后三、五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，
要逐步提高到18％左右；农业事业费和支援社队支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右。地方财政收入应主要用于农业和农用工业。”第三，决定减少农
产品征购基数，多进口粮棉等农产品，让农民休养生息。规
定：“在今后一个较长的时间内，全国粮食征购指标继续稳定在1971年到1975年?一定五年?的基础上，并且从1979年起减少统购50亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产。” 在80年代初，对农业增加财政投入的政策没有得到落实，但提高农产品收购价格和减少农产品征购基数的政策得到了很好的落实。1984年全国农产品收购价格总水平比1978年提高53.6％，明显高于同期农村工业品零售价格总水平上升7.8％的幅度。有的学者研究测算：在1979年至1984年农业增长中，提高粮食收购价格对粮食增产的贡献份额为32.2％。这次全会对国民收入分配政策的大幅调整，扭转了国民收入分配中不断强化对农业“少予”的政策，初步改善了国家与农民的利益关系。?
同时，在农村改革中实行家庭承包经营、逐步减少农产品统
派购品种和放开农产品市场、发展农村多种经营、允许农民进城务工经商、大力发展乡镇企业等“放活”政策，极大地解放和发展了生产力，农业实现了高速发展，工农业总产值增长速度比，由1953年至1978年的4∶1改善为1979年至1984年的1.2∶1；农民收入高
速增长，人均纯收入由1978年的133.6元增加到1984年的
355.3元，按可比价格计算，年
均增长15.6％，城乡居民收入之比由1978年的2.57∶1，缩小到1984年的1.84∶1。? 尽管十一届三中全会没有从根本上改变农业养育工业的政策框架，但在国民收入分配上进行的大调整，增加了对“三农”“予”的数量，扭转了长时期对“三农”“少予”政策取向不断固化发展的态势，或者说是对“三农”“予”的政策的拐点。从这种意义分析，十一届三中全会对国民收入分配政策的调整，其实质是对“三农”“取”、“予”政策取向的大
调整。?
（2）“予”：呈增加态势
改革开放以来，随着计划经济向市场经济改革的不断深化，我国财政体制也进行了改革。20世纪80年代初，将高度集中的统收统支的财政体制改为财政包干体制，并明确中央
财政和地方财政在农业、农村方面的支出重点，将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。1994年实行的分税制改革，
使中央财政本级收入占全部财政收入的比重，由1993年的22％提高到2000年的52.2％，2003年进一步提高到54.6％。这就为中央财政支农资金的
增加奠定了基础。从2000年起构建财政支出改革、税费改革和公共财政框架：在财政支出改革方面，重点是规范预算的编制和支出的管理；在税费方面，主要是启动农村税费
改革试点；在公共财政方面，提出了建立公共财政制度框架，并在财政收支上逐步向
公共财政的方向调整。?
随着经济的发展，政府先后开辟了支持农业的新的财政来
源，财政支持农业的来源渠道、总量、范围和方式发生了如下积极的变化。?
一是开辟支持农业的新的财政来源渠道。为改变80年代中后期农业
发展后劲不足而徘徊的局面，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业
发展基金，实施大规模的农业综合开发。“九五”时期，国家财政相继设立了水利建设基金和粮食、棉花等主要农产品风险基金。为应对1997年的亚洲金
融危机，扩大内需，从1998年起，国家开始实施积极的财政政策，主要是发行建设国债并投资于基础设施领域。这一政策实施后，国债资金一直占年度中央预算内基建投资的70％以上，使中央预算内基建投资大幅度增加。到2005年，相机调整并顺利实现了财政政策由积极向稳健转变。尽管在增加农业财政投入方面做了多方面的努力，但农业财政投入稳定增长的机制
仍未建立起来。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委会第二次会议通过的《中
华人民共和国农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是，这一规定在实践中没有得到很好
执行。1998年以来，财政支农资金的主要来源是国债资金，国债资金占年度中央预算内农业基建投资的70％以上，正常的年度预算内农业基建投资不足30％。我国不能长期靠发行国债为农业筹集资金。换言之，这一时期尽管财政用于农业农村支出有所增加，但还缺乏一个稳定的内在增长机制。
二是财政用于农业农村的支出逐步增加。“六五”时期，农业财政支
出总量与“五五”时期持平，其原因是，在农业基本建设和小型农田水利补助费包干给地方的财政制度下，受工业项目财政增收效果明显而农业项目主要是社会效益的影响，况且农业产业化经营又尚未发展起来，往往是农业大省（县）、财政穷省（县），因而地方政府重视工业发展而忽视农业，使得农业基本建设支出和支援农村生产支出减少。从“七五”时期开始，特别是1989年开始实施农业综合开发，使得“七五”时期国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出几乎都是成倍增长，如果加上农产品价格和农业生产资料价格补贴，国家财政投入农业的资金占国家财政总支出的比重稳步提高，“七五”时期达到9.38％，“八五”时期进一步提高到9.75％，均高于“六五”时期的8.69％。“九五”时期我国农业财政投入增加额较多，国家财政支农支出为5186.6亿元，比“五五”时期的614.41亿元，增长了7.4倍。这主要是由于1998年以来国家实施积极的财政政策，国家财政一方面通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设，另一方面在预算内增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。?
三是初步改善财政支农结构。这一时期对财政支出结构进行了调整，主
要是向符合市场经济发展要求和公共财政原则靠近，加强了对农业农村基础设
施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发、生
态建设和农村改革特别是农村税费改革的支持。?
四是财政支农方式不合理的格局依旧。到“九五”期间，我国农业补
贴主要包括农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林还草粮食补贴等与保护环境有关的补贴、贷款贴息补贴以及农业生产资料补贴和粮棉等农产品生产流通补贴。农业补贴主要集中在农产品流通环节，包括国家储备糖利息补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金、国家储备粮油利息费用补贴、粮食财务挂账消耗款、出口粮食亏损补贴、棉花发展补贴款、国家储备棉花利息费用补贴、棉花差价补贴和销售棉花定额补贴等13个补贴项目。1998年以来，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500亿至700亿元之间，约占财政支农支出的30％。发达国家对农业一直实行高补贴，近年来由于多边贸易谈判的要求和国内因素的影响，逐渐从价格补贴为主，转向以收入补贴为主，从与生产挂钩的收入补贴，转向不挂钩的收入补贴。在发达国家农民收入中，政府的补贴一般要占到1／3。据OECD最新测算，中国的生产者支持估计（PSE），2000年至2003年平均为6％，比OECD国家的平均值31％低25个百分点，更远低于日本和韩国（分别是58％和64％）【经
济合作与发展组织：《中国农业政策回顾与评价》，中国经济出版社，2005年，第103～104页】。
（3）“取”：渠道呈多元化态势
在农村人民公社体制下，统一经营、统一分配的农村集体经济组织承担了各种税费，这就使得农民负担问题隐形化。1978年农村改革以来，面向“三农”的各种税费，开始直接向农民收取，农民负担问题显现化。中共中央、国务院十分重视减轻农民负担问题，不断采取措施。1985年中共中央、国务院发布了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。1990年国务院发布了《关于切实减轻农民负担的通知》。1991年底，国务院又发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，将此项工作纳入法制管理的轨道。1992年7月，国务院办公厅发出《关于进一步做好农民承担费用和劳务监督管理工作的通知》，进一步作出了坚决贯彻落实《农民承担费用和劳务管理条例》的工作部署。1993年3月和7月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》和《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消了中央和国家机关的37项集资、收费和基金项目、43项达标升级活动，并纠正了10种错误收费方法。1995年8月，中央又提出“约法三章”：坚决把不合理的负担项目压下来，停止一切不符合规定和不切合实际的集资、摊派项目；暂停审批一切新的收费项目，禁