止一切需要农民出钱、出物、出工的达标升级活动；已命令取消的项目，任何地方和部门都无权恢复，国务院规定的提留统筹费不超过上年农民人均纯收入
5％的比例限额不得突破。这在一定程度上抑制了农民负担的反弹。?
1996年12月，中共中央、国务院又作出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，进一步完善了减轻农民负担的政策规定。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠”作为农民负担政策的方针，对农民负担的具体政策进行了改进，改变了原来农民负担以上年农民纯收入为基数、一年一定的办法，对于农民负担加重的矛盾，起到了减缓作用。尽管如此，农民负担重的问题没有从根本上得到解决。农村税费制度改革之前，农民要向国家缴
纳农业税、农业特产税和屠宰税，要向乡镇、村缴纳提留统筹费，要支付一些其他的集资和摊派，还要无偿提供义务工和积累工。之所以农民负担难以从根本上减轻而日益困扰各级政府，是因为地方政府
特别是县乡政府承担了太多的上面交办的各种职能，但财权与事权又不匹配，特别是1994年分税制改革后，县乡财政收入急剧减少，县乡政府及有关部门不得不通过各种名目向农民收费，这成为农民负担重的体制性因素。?
改革开放以来，除了农村税费负担外，在工业化和城市化进程中，还形成了向“三
农”“取”的新渠道【万宝瑞：《关于建设社会主义新农村的思考》，在合作经济学会论坛
上的发言，2006年4月22日】。
一是低价向农民征地。土地出让金属于预算外收入，1993年的分税制改革后
中央把土地出让金全部划归地方政府，被称为地方政府的“第二财政”，这成为地方政府低价征地的强大动力。这一时期，由于经营性用地也由政府先征用，然后再进入一级市场，政府向农民征地的价格与土地进入一级市场的价格之间有较大的价格差。据专家测算，通过
这种价格差，农民利益损失2万亿元以上。国家发展和改革委员会专家的另
一测算是，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格差，就从农村拿走6万多亿元【关
锐捷：《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》，《社科论坛》2006年第1期】。
二是农民工与城市职工同工不同酬的工资差。据有关单位调查，
农民工月平均工资与同类城镇职工月平均工资比较，2004年相差500元至800元，按进城务工农民1.2亿人计算，仅工资差一项社会一年就节省1万多亿元，而且城镇职工享受的福利待遇还未包括在这种测算之中。?
三是农村资金通过金融存贷大部分流向城市。据国家统计局资料
表明，2003年农户储蓄占城乡储蓄的比重为18％，农业贷款仅占各项贷款总和的5％，农业贷款占农户储蓄总额的46％。?
改革开放以来至世纪之交，由于农村改革中实行“放活”政策，解放和发展了生产力，加上逐步加大“予”的力度，从而促进了农业和农村经济的发展。到20世纪90年代末，农业和农村经济进入新的发展阶段，其显著标志是农产品供应从总量不足发展为供需基本平衡，并出现结构性和区域性过剩。尽管如此，由于农业养育工业的政策没有根本改变，城乡二元财税体制依然没有改变，还形成了向“三农”“取”的新渠道，在经过20多年改革与发展之后，城乡差距不但没有缩小，反而有所扩大。城市居民可支配收入与农村居民人均纯收入之比，由1978年的2.57∶1扩大到2001年的2.9∶1。同时，城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴，把这些因素计算在内，城乡居民收入实际差距约为5∶1。受农产品需求制约越来越明显，而来自农业的增收减少、农业与非农产业的劳动生产率的差距拉大、农村富余劳动力在非农产业就业的难度增大等多方面的影响，我国农民增收难度日益增大。要扼制城乡收入差距扩大的态势，必须实现农业养育工业政策向工业反哺农业政策的转变，这既是国际经验，也是我国进入工业化中期后国民经济和社会发展的内在要求。?
3、二十一世纪初：农业养育工业政策向工业反哺农业政
策转变
经过新中国成立以来特别是改革开放以来的发展，到新世纪初，我国人均
GDP
超过1000美元，开始步入工业化中期阶段。同时，改革以来，特别是
1994年以来，财政实力不断壮大，2003年至2005年财政收入三年连续突破2万亿元、
2.5万亿元和3万亿元，“十五”时期全国财政收入达到11.5万亿元，比“九五”
时期增长了126.5％，初步具备了工业反哺农业的能力。根据国际经验，进入工业化中期后，政府应当对经济进行干预，实行工业反哺农业政策。美国以1933年出台《农业调整法》为标志，通过对农业进行价格支持，来保护和反
哺农业。日本则以1961年出台的《农业基本法》为契机，通过成本与收入补偿、最低保
护价格、水利建设补贴、农地整治补贴、机械设备补贴、基础设施建设补贴、农资利息补贴等一系列价格和补贴制度，实现其增加农民收入和提高农业劳动生产率的政策目标。韩国在快速推进国家工业化和城市化后，面对当时农业和农村落后的状况，在20世纪70年代开始实施了新村运动，有效促进了农业和农村的发展，使工业与农业、城市与乡村协调发展。也有一些拉美国家，上个世纪70年代人均GDP约1000美元左右，但没有及时调整发展战略，放任城乡居民收入差距扩大，导致城乡发展失衡、社会矛盾突出，整个经济没能实现持续稳定增长，丧失了步入发达国家行列的历史机遇。?
在进入新的经济发展阶段之际，中共十六大提出统筹城乡经济社会发展的要求，十六届四中全会上胡锦涛提出了“两个趋向”的重要论断，即：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。同时，中共中央作出了我国已经进入工业反哺农业、
城市支持农村阶段的判断。在对这些重大问题作出科学判断的基础上，我国
农业养育工业的政策开始向工业反哺农业的政策转变。?
工业反哺农业政策的启动，其显著标志是中央明确提出“多予少取放活”的方针，并通过2004年1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005年1号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2006年1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，逐步启动“多予少取”政策。?
（1）“予”：公共财政的阳光开始照耀农村
中共十六大以来，财政支农资金总量、支持范围、支持方式都发生了重大变化。? 一是着力建立“三农”投入的稳定增长机制。继《中华人民共和国农业法》对农业投入规
定之后，在建立“三农”财政投入的稳定增长机制上又作了新的探索和规定。2004年中央1号文件规定，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。2006年中央1号文件作出“三个高于”的规定，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。提出：“提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于?三农?。”“土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容。”“从水电、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防止水土流失。” 二是财政支持“三农”资金总量快速增加。2003年至2005年的三年，中央财政大幅度增加了对“三农”的投入，中央财政和国债建设资金用于“三农”的投入（主要包括用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展以及减免税费、防灾减灾等方面的支出）7726亿元，其中2005年达到2955亿元，较2002年增加1050亿元，增长了55％。根据预算，2006年中央财政和国债建设资金安排用于“三农”的投入将达到3397亿元，比2005年又增加了422亿元。? 三是开始实施公共财政覆盖农村政策。包括把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，国债资金加大对农村公共基础设施建设的投入。2006年国家固定资产投资用于直接改善农村生产生活条件的投入有所增加，其中解决农村饮水安全问题安排40亿元，比2005年翻一番；每年安排137亿元对库区移民进行后期扶持。2003年首次明确中央财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。2003年至2004年全国财政预算内农村义务教育投入2420亿元，其中2004年为1326亿元，比2002年增加385亿元，增长40.9％。初步统计，2005年中央财政安排支持农村义务教育方面的资金688亿元，用于全国实施中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学生布局调整等项目。2006年中央又明确要求用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、对家庭困难学生免费提供课本、对寄宿学生给予生活费补贴，做到儿童上学不交费，实现真正意义上的全民义务教育。2006年，中央财政提高了新型农村合作医疗的补助标准，由每个农民每年补助10元提高到20元。到2005年9月底，全国671个县（市、区）开展了新型农村合作医疗制度试点。?
四是改变财政支持方式。最显著的变化是启动了对农民实行直接补贴的政策，粮食直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴、劳动力培训补贴从无到有，2004年和2005年四项补贴达到326亿元。如果加上2001年正式开始的退耕还林补贴828多亿元，“十五”期间中央财政对农
民直接补贴超过11000亿元，占中央财政支农资金总量的比重达到10％。2006年国务院还决定专门安排125亿元对种粮农民实行农业生产资料价格综合补贴。同时，还转变农业综合开发资金的使用方式，2005年起积极探索采取投资参股、专项贴息等形式，发挥农业综合开发财政资金的引导、示范和带动作用，安排资金8.32亿元，吸引信贷资金和其他社会资金45.36亿元。?
（2）“少取”：取消农业税
我国历史上多次出现农民负担“重—减—重”的周期循环，这被称为“黄宗羲定律”。进入工业化中期，为走出“黄宗羲定律”奠定了坚实的经济基础。但是，走出“黄宗羲定律”，从根本上解决农民负担重的问题，还必须有制度安排作为保障。2000年，农村税费改革这场深刻的变革开始启动。按照中央的设想，农村税费改革分两步进行。第一步改革主要是正税清费、治理“三乱”和取消“三提五统”，将农民缴纳的税费规范为农业税和农业税附加，把过重的农民负担减下来。第二步改革是在规范农村税费制度的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的要求，取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，建立农民增收减负的长效机制，促进城乡经济社会协调发展。?
六年多来，农村税费改革不断深化，取得了实质性进展：一是取消面向“三农”的各种收费，包括取消、免收或降低标准的全国性及中央部门涉农收费项目150多项，取消农村“三提五统”、农村教育集资等收费项目。二是减免涉及“三农”的税收。除免征农业税外，还对农机、化肥、农药实行免税政策，制定实施了与农产品有关的进口税收优惠政策，并较大幅度地提高了农民从事个体经营活动时按期（次）缴纳增值税、营业税的起征点。三是全面取消农业税。2005年十届全国人大常委会第十九次会议审议通过废止《农业税条例》，从2006年1月1日起，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革，标志着国家与农民之间的传统分配关系格局发生了根本性变化。?
“多予少取”政策取向的确立，只是改变了农业养育工业的政策取向，而工业反哺农业的政策体系尚未完全建立起来。从“多予”政策看，城乡二元财政体制开始向一元体制转变，但城乡二元财政体制尚未根除，农业财政支出虽实现快速增加，财政对农业的支持总量仍是低水平的。按照WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年至2000年，我国农业支持总量分别是1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。按照相同口径，发达国家的支持水平为30％至50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％至20％。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国仅使用了政府的一