三、国务院行政机构设置和编制管理条例
【专题总结十三⊙国务院行政机构的种类⊙第6条
国务院行政机构，根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。重点掌握其组成、职权以及是否可以作为行政主体。
1．国务院办公厅：没有独立的行政职权，一般不能作为行政主体。 2．国务院组成部门：均可作为行政主体，并且可以制定规章。
国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。共25个。2013年撤销了铁道部，组建了卫生和计划生育委员会。
3．国务院直属机构：具有独立的行政管理职能，可以作为行政主体。与国务院组成部门相比，直属机构具有以下特征：其一，级别低，其负责人不是国务院组成人员；其二，由国务院自行设臵，无须国家权力机关批准；其三，主管业务单一，不具有综合性。
国务院直属机构共16个，以下几个需了解：食品药品监督管理总局、海关总署、税务总局、工商行政管理总局、质检总局、新闻出版广电总局、国家知识产权局、体育总局、安监总局、统计局、林业局、旅游局。
4.国务院办事机构：不具有独立的行政管理职能，一般不能作为行政主体。
国务院办事机构包括四个：国务院法制办公室、国务院港澳事务办公室、国务院侨务办公室、国务院研究室。
5．国务院部委管理的国家局：行使行政管理职能，可以作为行政主体。
国务院部委管理的国家局共16个，了解以下几个：信访局（国办管）；粮食局（发改委管）；能源局（发改委管）；国防科工局（工业与信息化部管）；烟草专卖局（工业与信息化部管）；外国专家局（人力资源和社保部管）；公务员局（人力资源和社保部管）；海洋局（国土部管）；测绘局（国土部管）；民航局（交通运输部管）；邮政局（交通运输部管）；文物局（文化部管）；铁路局（交通运输部管）；中医药管理局（卫生部管）；外汇管理局（人民银行管）；煤监局（安监总局管）。
注意：国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设机构。国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负责。
6．国务院议事协调机构：一般没有独立的行政职能（即有权议事无权实施，一般也不单设办事机构），其议定的事项，由国务院指定的行政机构负责办理（如国务院学位委员会，具体工作由教育部承担）。但是，在特殊或者紧急的情况下，经过国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。
国务院议事协调机构主要包括：国家海洋委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院食品安全委员会、扶贫开发领导小组、三峡工程建设委员会等。其中，学位委员会、防洪抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部具有行政主体资格。
【专题总结⊙国务院行政机构的设立、撤销与合并⊙第7~11条】
1．国务院组成部门：国务院机构编制管理机关提出方案→国务院常务会议讨论通过→国务院总理提请全国人大或全国人大常委会委员决定。（第7条）
2．国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院议事协调机构：并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。（第8、11条）
此外，第9条和第10条对国务院行政机构的设立、撤销和合并作了具体要求，应该对以下内容进行了解：
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（1）第9条第1款第（三）项只要求设立方案中明确司级内设机构的名称和职能，对处级内设机构没有要求，因为处级内设机构的设立无须报国务院批准，国务院机构有自主权。
（2）第10条对议事协调机构的设立要求主要包括：①严格控制原则（现有部门能够解决就不设立）；②明确承担具体工作的行政机构；③临时性议事机构应规定退出机制。
国务院行政机构及其司级内设机构不得擅自变更名称。
【专题总结十四⊙国务院行政机构的职能调整和内设机构⊙第12~16条】
1. 职能调整：由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。（第12条） 2. 内设机构
（1）设立要求（第13条）
①国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构：应当设立司、处两级内设机构。
②国务院组成部门管理的国家行政机构：根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。
注意，这里没有对国务院议事协调机构作出规定，因为议事协调机构一般不设办事机构。
（2）程序
①司级内设机构的增设、撤销或者合并：设立机构提出方案→国务院机构编制管理机关审核方案→报国务院批准。
②处级内设机构的设立、撤销或者合并：设立机构自主决定→报国务院机构编制管理机关备案。
此外，第15、16条对司级内设机构的设立、撤销、合并及其名称作出了具体规定，了解即可。应当注意的是，这里没有对处级内设机构的设立和名称作出进一步规定，因为处级内设机构的设立行政机构有自主权，无需国务院批准；而司级内设机构的设立是需要报国务院批准的，其要求也更加严格。
【专题总结十五⊙国务院行政机构编制管理⊙第17~21条】
国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。对此主要应掌握以下内容：
1. 编制确定原则：依据职能配臵和职位分类，实行精简的原则。 2. 编制确定时间：在国务院行政机构设立时确定。
3. 编制的内容包括：（1）人员的数量定额；（2）领导职数。
4. 编制方案的内容包括：（1）机构人员定额和人员结构比例；（2）机构领导职数和司机内设机构领导职数。（即在编制内容基础上的细化）
5. 编制的增加和减少：由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。
6. 国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。
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四、地方政府机构设置和编制管理条例
【专题总结十六⊙地方政府机构设置管理⊙第8~13条】
整个第二章都是对机构设臵的具体规定，是本条例的重点内容，总结如下： 1. 机构调整与职责划分
（1）机构调整：掌握第8条第2款内容。 （2）职责划分（第10条）
①地方政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担（第1款）。 ②重点掌握第2款关于职权冲突的规定，注意协商一致的备案机关和协商不一致的决定机关。
2．机构设臵权限
（1）政府机构（第9、11、12条）
地方政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称：本级政府提出方案→上一级政府机构编制管理机关审核→报上一级政府批准，县级以上地方政府行政机构还应报本级人大常委会备案。注意县级行政机构的备案限于设立、撤销、合并，对于变更事项无须备案。
另外，地方政府议事协调机构的设臵较为特殊，掌握第11、12条的规定。关键注意两点：①本级政府有权决定议事协调机构的设臵，无需报上一级政府批准。②地方政府议事协调机构不单独设立办事机构（国务院议事协调机构一般也不单设办事机构，但个别的可以
3临时性议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。 单设办事机构）。○
（2）内设机构（第13条）
内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。
【专题总结十七⊙地方政府编制管理⊙第14~20、29条】
1. 编制类别（第15条）
地方政府机构编制分为行政编制和事业编制，行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用。
2. 行政编制管理（第16~19条）
（1）行政编制总额。地方政府的行政编制总额由省级人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。
（2）专项管理。对特定行政机构的行政编制实行专项管理，须由国务院机构编制管理机关报国务院批准。
（3）行政编制的调整。地方各级政府有权在行政编制总额内调整本级政府部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省级政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关批准。
（4）议事协调机构的编制。地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。（与国务院议事协调机构规定相同）
3. 事业编制管理（第29条）
地方的事业单位机构和编制管理办法，由省级政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省级政府发布。
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五、行政法规制定程序条例
【专题总结十八⊙行政法规的立项⊙第6~9条】
对于行政法规的立项，重点应掌握以下几点：
1. 立项由国务院依职权决定。注意：依据本法第1条的规定，国务院制定行政法规的权限分为以下三种：其一，为了实施法律而制定配套行政法规；其二，为了履行宪法赋予的行政管理职能而制定行政法规；其三，经全国人大或其常委会的授权制定行政法规。第三种行政法规立法权与前两种之间存在以下区别：（1）形式上的区别，即名称不同，法律配套行政法规和实施行政管理职能行政法规的名称一般为“条例”或“规定”，而经授权制定行政法规名称为“暂行条例”或“暂行规定”。（2）效力上的区别，如果前两种行政法规与法律发生冲突，则当然无效，应当适用法律；如果第三种行政法规与法律发生冲突，则应当提起全国人大常委会裁决。原因在于，国务院经过授权制定的行政法规相当于准法律，其立法权本来就属于全国人大或其常委会，所以，准法律与法律发生冲突，应当由授权机关裁决适用。
2. 国务院有关部门有权报请立项。立项申请应当在每年年初编制国务院年度立法工作计划以前向国务院提出。
3. 国务院法制机构负责拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。 4. 年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。
【专题总结十九⊙行政法规的起草⊙第10~16条】
起草是提出行政法规初期方案和草稿的程序，主要包括以下内容： 1. 负责机构（第10条）
（1）组织起草机构：国务院。
（2）具体起草机构：国务院的一个或者几个部门承担具体起草工作，也可以由国务院法制机构起草或组织起草。
2. 听取意见：（1）“应当”听取；（2）可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。（第12条）
3. 工作协调：不能协商一致的，应当在上报行政法规送审稿时说明情况和理由（第13条）。注意这里没有规定决定机关。
4.重大决策（管理体制、方针政策等）：报国务院决定（第14条）。 5.送审稿的报送（第15、16条）
（1）签署：报送送审稿应当由起草部门主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由该几个部门主要负责人共同签署。
（2）一并报送的事项：行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送送审稿的说明和有关材料。
【专题总结二十⊙行政法规送审稿的审查⊙第17~25条】
对行政法规送审稿的审查是制定行政法规的重要一环，其目的和工作结果是形成行政法规草案和对草案的说明。审查程序总体上分为以下步骤：征求、协调意见→修改并形成草案→提请审议。
1. 审查主体：国务院法制机构。 2. 征求意见（第19~22条）
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（1）发送征求。行政法规送审稿或其涉及的主要问题应当发送国务院有关部门、地方政府、有关组织和专家征求意见。国务院部门和地方政府的反馈意见应当盖章。
（2）社会公布。“重要”的行政法规送审稿报“经国务院同意”，向社会公布。 （3）实地听取。对行政法规送审稿涉及的“主要问题”，“应当”到基层实地调研，听取意见。
（4）会议听取。①涉及重大、疑难问题的，“应当”召开座谈会、论证会。②直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，“可以”举行听证会。
3. 协调意见。国务院各部门对送审稿有不同意见的，由国务院法制机构进行协调；协调不成的，报国务院决定。（第23条）
4. 缓办和退回。掌握第18条的三项规定，其中第（三）项为“上报送审稿有程序缺陷的”。
5. 形成草案。国务院法制机构负责对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。（第24条）
6．提请审议。掌握第25条的规定，注意两种不同途径的区分。其中，重点把握传批方式的适用条件。
【例题】关于行政法规制定程序的说法，下列哪一选项是正确的？（2008年卷二单选第41题）C
A?行政法规的制定程序包括起草、审查、决定和公布，立项不属于行政法规制定程序
B?几个部门共同起草的行政法规送审稿报送国务院，应当由牵头部门主要负责人签署
C?对重要的行政法规送审稿，国务院法制办经国务院同意后向社会公布 D?行政法规应当在公布后30日内由国务院法制办报全国人大常委会备案
【专题总结二十一⊙行政法规的决定、公布与备案⊙第26~30条】
行政法规的决定公布程序可概括为：审议草案→修改并形成草案修改稿→签署公布→备案。具体总结如下：
1. 对草案的审议和审批。行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议时，由国务院法制机构或者起草部门做说明。
2. 签署公布。（1）国务院法制机构负责对草案进行修改，形成草案修改稿。（2）报请总理签署国务院令（需载明行政法规的施行日期）公布。（3）在国务院公报和全国性报纸上刊登。注意，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。
3. 备案。公布后30日内由国务院办公厅（不是国务院法制机构）报全国人大常委会备案。
4. 施行日期。一般自公布之日起30日后施行。涉及以下四种情形的可以自公布之日起施行：国家安全；外汇汇率；货币政策的确定；不立即施行将有碍施行。
【例题】关于行政法规的决定与公布，下列哪一说法是正确的？(2010年卷二单选第42题)B
A?行政法规均应由国务院常务会议审议通过
B?行政法规草案在国务院常务会议审议时，可由起草部门作说明 C?行政法规草案经国务院审议报国务院总理签署前，不得再作修改 D?行政法规公布后由国务院法制办报全国人大常委会备案
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