“共同”的表现形式多种多样，包括联合执法、共同署名发文、共同组成临时机构执法。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。理解这一考点，需要注意以下问题：
1?关于共同不作为的行政机关是否成立共同被告。共同被告是因为诉的合并而来的，而诉的合并是基于诉讼经济和裁判的一致性要求而产生的。所以，共同不作为的行政机关可以作为共同被告。
2?关于非行政机关的组织作为共同被告的情形。如果行政机关与企业等非行政主体联合执法，这属于“假共同行政行为”，应当以作出决定的行政机关为被告。
（六）组建机构作出行政行为的被告确认
行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况下，“授权”其临时组建的机构实施行政行为，应当视为委托。该机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人提起诉讼的，应当以行政机关为被告。即“假授权、真委托” 。例近年来各地大量出现的“西瓜办”、“足疗办”、“禁酒办”等机构就属于这一类型。这些机构如果作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
关于行政诉讼的原告和被告，下列说法正确的是：B
A?区政府下发一个文件，成立区馒头办，并赋予其管理和处罚的职权，面食店老板罗某因为违反文件规定，区馒头办以自己名义对罗某作出罚款200元的决定，罗某不服欲起诉，应当以馒头办为被告
B?乡政府因为马某违反计划生育政策对其作出罚款300元的决定，马某不服，向县政府申请行政复议，县政府不予答复，马某仍不服，可以起诉县政府
C?瑞都公司与武夷公司签订一份烟酒买卖合同，卖方瑞都公司在送货途中被工商局查处，工商局以瑞都公司生产假烟假酒为由，没收了这批烟酒，买方武夷公司认为工商局的处罚行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉工商局，法院应当受理
D?袁某在小汤山旅游景点开一家饭店，当地工商部门接受张某申请，批准张某在该景点开另外一家饭店，袁某认为行政机关的许可行为侵犯了自己的合法权益，向法院起诉，法院应当受理
［破题要领］①关于A选项，区政府下发一个文件，成立区馒头办，并赋予其管理和处罚的职权，该授权不是法律法规作出的，视为委托。罗某不服馒头办作出的处罚欲起诉，应当以区政府为被告，故A错误，不当选。②关于B选项，复议机关县政府不作为，马某如果不服该不作为，可以起诉县政府，故B正确，当选。③工商局直接查处的是卖方瑞都公司，买方武夷公司与没收的行政处罚之间没有直接的利害关系，不是行政行为的相对人或相关人，其不能作为行政诉讼的原告。武夷公司的合法权益可以通过向法院提起民事诉讼追究瑞都公司的违约责任来得到保护，故C错误，不当选。④关于D选项，袁某的饭店与工商局作出的行政许可之间虽然可能存在利害关系，但是，原有的饭店不能因为可能受到新开饭店的竞争威胁就有资格成为行政诉讼的适格原告。因为，市场经济鼓励竞争，不保护垄断的利益。相反，如果袁某的饭店有权以诉讼来抵制新饭店的行政许可，法律就是在保护其垄断的非法利益。所以，由于袁某的饭店与行政许可之间不存在法律上的利害关系，其不能作为原告起诉，故D错误，不当选。
二、被告资格的转移
行政机关被撤销后，其职权继续由其他主体行使的，被告是继续行使职权的机关。主要包括三种情形： 1?撤销后职权转移给其他行政机关，其他行政机关继续行使该项职权。
2?行政机关被撤销后，并入其他机关或者与其他机关合并成立一个新的机关，原行政职权由所并入机关或新成立的机关行使。
3?撤销后分立为几个行政机关，原职权由其中一个或几个继续行使。不管哪种情形，被告均是继续行使被撤销行政机关职权的行政机关。
特别提示如果被告被撤销了，没有继续行使其职权的行政机关，这个时候怎么办？《行政复议法》和《行政诉讼法》都没有规定，最高法院的司法解释里也没有规定。可以参照《国家赔偿法》里的规定，某个行政机关如果被撤销了，由继续行使其职权的机关作为赔偿义务机关；如果继续行使其职权的行政机关不存在，由决定撤销的机关作为赔偿义务机关。
三、被告的追加和变更
1?追加。在行政诉讼中，法院若发现遗漏了被告，则必须在征得原告同意的基础上，才能追加被告。如果原告不同意追加被告，法院根据需要也可以依职权追加其作为第三人参加诉讼。
2?变更。在行政诉讼中，法院发现原告错列被告需要变更的，应当告知原告变更被告；如果原告不同意变更的，则其起诉就不能成立，法院应当及时作出裁定，驳回原告的起诉。
即“漏加转，错辩驳”。
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〔Ⅰ〕甲县政府设立的临时机构基础设施建设指挥部，认定有10户居民的小区自建的围墙及附属房系违法建筑，指令乙镇政府具体负责强制拆除。10户居民对此决定不服起诉。下列说法正确的是：（2011年试卷二第100题）BC
A?本案被告为乙镇政府 B?本案应由中级法院管辖
C?如10户居民在指定期限内未选定诉讼代表人的，法院可以依职权指定 D?如10户居民对此决定申请复议，复议机关为甲县政府
［破题要领］①本案中基础设施建设指挥部是县政府的临时机构，不具有行政主体资格，其作出的行为视为县政府所作。指挥部委托镇政府强制拆除，相当于县政府委托镇政府实施该行为。故应当由委托机关县政府当被告，故A错误。②因为被告为县政府，本案又不是以县级政府名义作出的不动产物权登记行为，所以应当由中级法院管辖，故B正确。③原告多于5人的，应当推选诉讼代表人，在法院指定的期限内推选不出代表人的，由法院依职权指定，故C正确。④如果当事人申请行政复议，本案的被申请人是县政府，复议机关应当是市政府，故D错误。
〔Ⅱ〕某县工商局认定王某经营加油站系无照经营，予以取缔。王某不服，向市工商局申请复议，在该局作出维持决定后向法院提起诉讼，要求撤销取缔决定。关于此案，下列哪些说法是正确的？（2010年试卷二第85题）AC
A?市工商局审理王某的复议案件，应由二名以上行政复议人员参加 B?此案的被告应为某县工商局
C?市工商局所在地的法院对此案有管辖权
D?如法院认定取缔决定违法予以撤销，市工商局的复议决定自然无效
［破题要领］①行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加，故A正确。②经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，本案中复议机关决定维持原行政行为，应以作出原行政行为的机关即县工商局和复议机关即市工商局为共同被告，故B错误。③经过复议的案件，既可由原机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖。本案市工商局为复议机关，其所在地法院对案件有管辖权。故，C项正确。④依据最高法《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第10条规定“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”复议决定维持原行政行为的，法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。故，如法院认定取缔决定违法予以撤销，则应当同时判决撤销复议决定。而不是市工商局的复议决定自然无效。故D错误。
〔Ⅲ〕某派出所以扰乱公共秩序为由扣押了高某的拖拉机。高不服，以派出所为被告提起行政诉讼。诉讼中，法院认为被告应是县公安局，要求变更被告，高不同意。法院下列哪种做法是正确的？（2007年试卷二第44题）C
A?以派出所为被告继续审理本案 B?以县公安局为被告审理本案 C?裁定驳回起诉 D?裁定终结诉讼
［破题要领］本题考查了行政诉讼中原告错列被告的处理。根据《治安管理处罚法》第91条的规定，治安管理处罚由县级以上政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。所以，本案中派出所扣押拖拉机的行为是超越授权种类的违法行为，根据《行政诉讼法解释》第20条的规定，被告不应当是派出所，而是设立该派出所的县公安局。《行政诉讼法解释》第44条第（三）项规定，起诉人错列被告且拒绝变更的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。故C正确。
第三节 行政诉讼的第三人
第三人概述
关于行政诉讼中的第三人，新《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”
（一）第三人的含义
行政诉讼第三人，是指同被诉行政行为有利害关系但是没有提起诉讼或者同案件的处理结果有利害关系，经自己申请或者法院通知而参加到原、被告业已开始但尚未结束的行政诉讼审理程序中的公民、法人或者其他组织。可见，
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第三人的这种利害关系既包括与被诉行政行为的利害关系，也包括与诉讼结果的利害关系。
（二）第三人的特征
1?与被提起诉讼的行政行为有利害关系或者与行政案件的处理结果有利害关系。
第一，与被诉行政行为有利害关系，就是其具有原告资格，可以以自己名义提起诉讼，如果没有起诉，其他利害关系人起诉的，可以作为第三人参加诉讼。
例1 10人群殴，县公安局因此对该10人分别作出罚款5000元的行政处罚，其中2人不服提起诉讼，余下八人可以以相对人型第三人身份参加诉讼。
例2 甲乙殴打丙，县公安局因此对甲作出拘留10日、对乙作出拘留5日的行政处罚，甲不服提起诉讼，则乙可以相对人型第三人参加诉讼，丙可以相关人型第三人身份参加诉讼。
第二，与行政案件的处理结果有利害关系，就是本来与被诉行为没有利害关系，但是案件的判决结果将会影响其合法权益，依法也可以作为第三人参加诉讼程序。
例原承包人村民甲通过协议将其承包的土地流转给村民乙经营，在村民乙的经营过程中，如果乡政府强制要求乙必须统一种植某种农作物，村民乙不服，可以向法院提起诉讼。由于乡政府并没有要求原承包人村民甲解除流转协议，故村民甲不得对干预种植的行为提起行政诉讼，但是法院如果判决村民乙败诉，则其可能会要求解除土地流转协议。可见，村民甲与本案处理结果有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。
2?第三人在行政诉讼中具有完整的当事人地位。
相对于原告、被告而言，是与被诉行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。第三人在诉讼中有其独立的法律地位，既不是原告，也不是被告，也不依附于原告或者被告，其参加诉讼的目的是维护自身的合法权益。第三人在行政诉讼中具有完整的当事人地位，享有管辖异议权和上诉权。第三人的诉讼地位，决定了其在诉讼中享有提供证据、进行辩论、委托他人代理诉讼、申请回避、提出上诉等诉讼权利。但是，第三人无权处分原告和被告之间的实体权利和诉讼权利，不能进行放弃或者变更诉讼请求、撤诉等只有原告或者被告才有权进行的诉讼行为。
3?时间上的要求，第三人要在诉讼期间内参加诉讼，其参加诉讼须在原被告的诉讼程序已经开始但尚未终结之前进行。
4?参加诉讼程序的程序：第一，第三人可以自己申请参加诉讼。对于已经开始尚未结束的行政案件，公民、法人或者其他组织认为同被诉行政行为或者案件的处理结果有利害关系的，可以向审理法院提出参加诉讼程序的申请。法院经审查认为其符合第三人条件的，准予其以第三人身份参加诉讼；认为其不符合条件的，则以裁定方式驳回申请。第二，可以由法院通知其参加诉讼。如果法院认为与被诉行政行为或者案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织应当参加诉讼程序，则应当依职权主动通知其作为第三人参加诉讼。当然，“应当通知”是法院的义务，是否参加诉讼是当事人的权利，是否作为第三人参加诉讼，取决于其选择，法院应当尊重当事人的权利和选择。第三人不参加诉讼的，并不影响行政案件的审理和裁判。
5?法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 （三）第三人的类型 第三人主要有以下几种：
1?行政处罚案件中的受害人或加害人。一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。 2?行政处罚案件中的共同被处罚人。一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。
3?行政裁决、行政确认案件的当事人。行政裁决的对象是民事纠纷，民事纠纷都有双方当事人，在双方当事人中，一方起诉，一方没有起诉，没有起诉一方为第三人。
4?两个以上行政机关作出相互矛盾的行政行为，非被告的行政机关可以是第三人。
5?与行政机关共同署名作出处理决定的非行政组织。非行政组织不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼中的被告；如果非行政组织获得法律、法规、规章的授权，当然可以与行政机关一起作为被告。
6?应当追加被告而原告不同意追加的，法院根据需要也可以依职权追加其作为第三人参加诉讼。法院在受理阶段审查时认为原告起诉遗漏了被告，要求原告增加被告而原告拒绝的，应当作为被告的行政机关可作为第三人参加诉讼。
7?因利害关系人提起诉讼的行政行为的其他利害关系人。行政机关的行政行为实际影响的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其他没有起诉的有法律上利害关系的人可以作为诉讼第三人。例工商局许可化工厂开工生产，影响了附近居民的环境权益，部分居民对该许可行为提起行政诉讼，那么，附近的其他居民就可以作为本案的第三人参加诉讼。
〔Ⅰ〕下列哪些人可以成为行政诉讼第三人？CD
A?区环保局吊销了惠天公司的营业执照，惠天公司以区环保局作为被告提起行政诉讼，则区工商局可以作为第三人参加诉讼
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B?县国税局查封了中天公司，致使中天公司与泰德公司之间的买卖合同无法履行，中天公司以县国税局为被告提起行政诉讼，则泰德公司应作为第三人参加诉讼
C?张某等10人群殴，县公安局对该10人分别作出行政拘留10日的处罚，张某起诉，其他9人未起诉，法院应当通知该9人作为第三人参加诉讼
D?甲乙二人斗殴，甲将乙打成轻微伤，公安机关给甲以7天行政拘留的处罚，甲不服提起行政诉讼，乙可以作为第三人参加诉讼
［破题要领］①关于A选项，区环保局越权吊销了惠天公司的营业执照，惠天公司以区环保局作为被告提起行政诉讼，由于区工商局与该行政处罚行为之间并没有实际联系，所以其不应作为第三人参加诉讼。故A错误，不当选。②关于B选项，本案中存在两个法律关系，一个是中天公司与泰德公司之间的买卖合同关系，一个是县国税局与中天公司之间的行政管理法律关系。在行政管理法律关系中，中天公司作为查封行为的相对人，可以县国税局为被告提起行政诉讼。至于泰德公司受到的损失，是由于合同相对方中天公司违约所致，与查封行为之间并不存在直接的利害关系。所以，泰德公司可以通过提起民事诉讼追究中天公司的违约责任，但是不能作为行政诉讼的第三人参加诉讼程序。故B错误，不当选。③关于C选项，县公安局针对同一违法行为对10人分别作出行政处罚，其中1人起诉，法院的判决结果直接关系着其他人作为被处罚人的合法权益。所以，法院应当通知该9人参加行政诉讼。故C正确，当选。④关于D选项，甲将乙打成轻微伤，甲是侵害人，乙是受害人。甲认为处罚过重，可以起诉，乙可能认为处罚过轻，所以，其可作为与行政处罚行为之间存在法律上利害关系的第三人参加诉讼。故D正确，当选。
〔Ⅱ〕村民甲带领乙、丙等人，与造纸厂协商污染赔偿问题。因对提出的赔偿方案不满，甲、乙、丙等人阻止生产，将工人李某打伤。公安局接该厂厂长举报，经调查后决定对甲拘留15日、乙拘留5日，对其他人未作处罚。甲向法院提起行政诉讼，法院受理。下列哪些人员不能成为本案的第三人？（2012年试卷二第82题）AD
A?丙 B?乙 C?李某 D?造纸厂厂长
［破题要领］①本案的陷阱在于对第三人条件的理解。行政诉讼第三人是同提起诉讼的行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。那么何为与行政行为之间存在着利害关系？其一，必须是行政法意义上的利害关系；其二，必须是直接的利害关系。②本案中的丙和造纸厂厂长就是由此设计的干扰选项。另外，本题为选非题，考生一定要审题细致。只有行政行为直接影响到权利义务关系的当事人才能作为第三人，本案中丙虽然与甲乙共同实施了违反治安管理行为，但其没有受到处罚，即其权利义务并未受到行为的损害，与行为之间不存在法律上直接的利害关系。不能作为案件的第三人。造纸厂厂长在本案中与甲乙丙之间存在着民事上的法律关系，但与本案不存在行政法意义上的利害关系，厂长不能作为本案的第三人，故A、D当选。③依据上述法条可知，乙被处罚的事实是与甲基于一个违反治安管理行为，本案的审判结果对其权利义务关系会产生直接影响，所以，乙在甲提起的行政诉讼中可以作为第三人，所以B选项不当选。④在行政处罚案件中，被侵害人不服处罚决定有权提起行政诉讼，如果未提起诉讼，被侵害人可以作为第三人参加诉讼。李某作为受害人，与行政处罚之间存在着法律上的直接利害关系，有权就行政机关对甲作出的处罚决定不服，作为第三人参加诉讼。故C选项不应选。
特别提示 1?法院应当通知当事人参加诉讼而不通知的，构成诉讼主体的遗漏，二审法院如果发现原审法院审理中出现此种情况的，应当裁定撤销原判决，发回原审法院重审。 2?第三人经过法院合法传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
第四节 行政诉讼的代表人和代理人
一、诉讼代表人
关于代表人诉讼，新《行政诉讼法》第28条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”
（一）代表人诉讼的含义
代表人诉讼是指一方当事人人数众多、甚至起诉时尚无法确定的共同诉讼中，由当事人推选或商定出代表人代为一定范围内的诉讼行为，其诉讼行为及于其所代表的当事人的法律制度。
（二）代表人诉讼的规则
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1?代表人诉讼发生在当事人一方人数众多的共同诉讼中。在一方当事人为5人以上的行政诉讼中，可以推选诉讼代表人。
2?诉讼代表人必须是其代表的当事人其中之一，而不能是当事人之外的其他人。因为代表人的诉讼行为对其代表的当事人发生法律效力，他们的诉讼利益是一致的。
3?诉讼代表人是基于当事人的意思表示推选出来的，代表人作出的诉讼行为的法律效力及于其所代表的当事人。 4?不是所有当事人都必须推选诉讼代表人进行诉讼，如果一个或者几个当事人不愿意推选代表人而要亲为诉讼的，应当允许。
5?诉讼代表人人数，1至5人。行政复议和行政诉讼的代表人都是1至5人；民事诉讼的代表人为2至5人。 （三）诉讼代表人的权限
1?在不涉及当事人实体权利的情形下，诉讼代表人可自行作出诉讼行为，其行为的法律效力及于其代表的当事人。不涉及当事人实体权利的情形主要包括提出管辖权异议、提供证据、进行法庭辩论、申请证据保全、申请顺延诉讼期间等。
2?在涉及当事人实体权利的情形下，诉讼代表人须经当事人同意后方可为诉讼行为，否则，其诉讼行为对其代表的当事人不发生法律效力。涉及当事人实体权利的情形主要包括变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求。之所以这样规定，是为了防止诉讼代表人与对方恶意串通、损害被代表的当事人的合法权益。
二、诉讼代理人 （一）法定代理
没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由法院指定其中一人代为诉讼。
（二）委托代理
关于委托代理，新《行政诉讼法》第31条规定：“当事人、法定代理人，可以委托1至2人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”第32条规定：“代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”
1?委托代理的含义。
所谓委托代理，是指因当事人、法定代理人的委托而产生的代理。在行政诉讼中，当事人由于各种原因，不能亲为诉讼或者需要他人辅助进行诉讼，则可以1至2人作为诉讼代理人。受当事人、法定代理人委托参与诉讼的人为委托代理人。
2?委托代理的方式。
当事人、法定代理人委托诉讼代理人，应当向法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项和具体权限。公民（此处仅限公民，企业不可以口头委托）在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，法院应当核实并记录在卷。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告法院，由法院通知其他当事人。
3?委托代理的权限。
（1）一般委托代理。即代理人只能代理诉讼事务，而无权处分被代理人的实体权利。
（2）特别委托代理。即代理人除代理诉讼事务外，还可以根据被代理人的特别授权，代为当事人承认、放弃或者变更诉讼请求，进行和解和提起上诉。由于被委托人作出上述诉讼行为涉及当事人的实体权利的处分。因此，当事人授予代理人这些诉讼权利的，要特别注明，否则视为是一般代理，代理人不能行使上述权利。
4?委托代理人的范围。
下列人员可以被委托为诉讼代理人： （1）律师、基层法律服务工作者； （2）当事人的近亲属或者工作人员；
（3）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。 5?当事人和委托代理人的权利。 （1）代理律师的权利：
第一，调查收集证据。这是代理律师的专属权利，当事人和其他诉讼代理人没有该项权利。律师是专业法律工作者，调查、收集证据是其提供法律服务的基本要求，因此，法律保障其调查权，有关单位、个人应当配合。
第二，查阅、复制本案有关材料。包括证据材料、庭审记录以及起诉状、答辩状、代理意见书等庭审中涉及的有关
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