第十五章 行政诉讼程序
/ 104 41
行政协议诉讼 对机关不依法或未按约履行协议起诉的，按民诉时效；对机关单方变更、解除协议按行政。 全知道 起诉 期限 与 最长 保护期 在知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内起诉。 行政机关作出行政行为时，没有告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，应当自其知道诉权或者起诉期限之日起6个月内提出，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。 其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。 诉作为 知一半 全不知 诉不作为 ⑴有履行期的：在规定的履行期限届满后6个月内向法院提起诉讼。 ⑵无履行期的情况。如果法律、法规对行政机关履行职责的期限未有规定的，当事人申请行政机关履行法定职责的，行政机关接到申请之日起2个月内不履行的，当事人可以在2个月届满后的6个月内向法院提起诉讼。 ⑶紧急情况：立即起诉。 申请行政复议（知道后60日内） 1.5日内将起诉状副本送被告 2.送达被告后，原告不能再提新诉讼请求 3.行政附带民事案件中，当事人请求法院解决民事争议，应当在开庭审理前提出；有正当理由的，也可在法庭调查中提出。★民事单独立案，同一审判组织审理。裁决案不单独。 行政行为引发争议 （包括作为和不作为） 6个月 15日内 不服从复议 服从复议 被告15日内交证据、规范性文件 能够判断符合条件应当 当场登记立案 内容欠缺或其他错误，应当指导释明，一次性告知需补正的内容、材料及期限。在指定期限内补正并符合条件的，登记立案。拒绝补正或经补正不符合条件的，裁定不予立案，并说明理由。当事人对不予立案裁定可上诉。 当场不能判定是否符合起诉条件的，应接收起诉状，出具注明收到日期书面凭证，7日内决定是否立案；7日内仍不能判定的，先立案。 交 换 诉 状 5日内将答辩副本送原告 起诉 原则书面 书写困难 可口头 立案登记 （一律接收诉状） 行政机关负责人（正副职）应出庭应诉，可以另行委托一至二名诉讼代理人。机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。 递 交 起 诉 状 法院不接收诉状、接收后不出具书面凭证及不一次告知补正 一审（6个月） 1.原则上：普通程序合议庭（3人以上） 2.简易程序： ⑴何时简（当场、二千、公开、协商） ⑵不得简（重审、再审） ⑶如何简（独任、45日） ⑷可进退。 3.原则上公开审，国密隐私不得公，商密申请不公 4.对赔偿补偿和自由裁量案件可以调解结案 当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正并作出处分 审判监督程序 不服提交上诉状（15日/10日） 不予答复 向上一级法院起诉，符合受理条件的，上一级法院应当予以立案、审理，也可以指定其他下级法院立案、审理。 1.当事人就判决、裁定申请再审。（判决、裁定、调解书生效6个月内） 2.法院院长对本院；最高院对各级法院；上级法院对下级法院就判决、裁定或者调解书提审或指令再审。 3.最高检对最高院；上级检察院对下级法院就判决、裁定或调解书提出抗诉。 4.a)各级检察院向同级法院（下级检察院的同级）提出检察建议，并报上级检察院备案；也可提起上级检察院向同级法院（上级检察院的同级）提出抗诉。b) 法院驳回再审申请或法院逾期未对再审申请作出裁定或再审判决、裁定有明显错误的，当事人可向人民检察院申请抗诉或检察建议。 二审（3个月） 1.原则上合议庭开庭审。无新的事实、证据或理由的，可不开庭审 2.二审实行对裁判和行为全面审查 3.行政附带民事案件上诉审规定： ⑴行政争议和民事争议应当分别裁判。 ⑵当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。 ⑶第一审法院应当将全部案卷一并移送第二审法院，由行政审判庭审理。 ⑷第二审法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。 第一节 起诉与受理
/ 104 42
一、起诉
行政诉讼中的起诉，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法请求法院行使国家审判权给予司法救济的诉讼行为。它是原告单方面请求法院启动行政诉讼程序的意思表示，是其行使法律赋予的诉权的具体表现。
（一）起诉条件
起诉条件是指原告在提起诉讼时需要具备的基本条件。
1?提起诉讼的是行政诉讼法上适格的原告。根据新《行政诉讼法》第25条规定，具有原告资格的是“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。原告既包括行政行为所直接指向的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；也包括凡是认为其合法权益受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，即行政相关人。同时，如果行政机关以行政相对人的身份与另一作为行政主体的行政机关发生行政争议时也具有原告资格。
2?有明确的被告。原告在提起诉讼时，必须明确指出起诉的被告。 3?有具体的诉讼请求和事实根据。 （1）原告的诉讼请求主要有以下类型： ①请求判决撤销或者变更行政行为；
②请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务； ③请求判决确认行政行为违法； ④请求判决确认行政行为无效；
⑤请求判决行政机关予以赔偿或者补偿； ⑥请求解决行政协议争议；
⑦请求一并审查规章以下规范性文件； ⑧请求一并解决相关民事争议； ⑨其他诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，法院不予准许，但有正当理由的除外。
（2）事实根据包括案情事实和证据事实。案情事实是关于发生争议的行政法律关系发生、变更或者消灭的事实。证据事实是指为证明案情事实的存在所必需的证明材料。
4?属于法院受案范围和受诉法院管辖。原告起诉的案件必须是行政诉讼法以及其他法律、法规规定的由法院审判的行政案件，对法院没有审判权的行政争议，不得向法院起诉。属于法院审判的行政案件，原告提起诉讼，还必须向有管辖权的法院起诉，否则该法院因无管辖权而不予受理。
（二）起诉期限
公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须在法定的期限内提出诉讼，对超过法定期限的起诉，法院有权拒绝受理。
1?一般期限与特别期限。
行政诉讼的起诉期限可分为一般期限和特别期限两类。
（1）一般期限。是指由《行政诉讼法》明确规定，适用于一般行政案件的起诉期限。
第一，直接起诉的起诉期限。当事人直接向法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。
第二，经过复议程序不服复议决定的起诉期限。
①公民、法人或者其他组织不服行政复议而起诉的一般期限为15日，即在收到复议决定书之日起15日内向法院提起诉讼。
②若复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向法院提起诉讼。另外，复议机关逾期不作决定的，申请人既可以选择起诉原行政行为，也可以针对复议机关的复议不作为行为提起诉讼。究竟选择哪个行为作为起诉对象，当事人有权根据实际情况在权衡利弊后作出决定。当然，无论起诉哪个行为，都应当符合起诉期限的规定。
（2）特别期限。是指为《行政诉讼法》所认可，由其他单行法律所规定的起诉期限。
第一，直接起诉的特别起诉期限。《行政诉讼法》第46条在规定了直接起诉期限之后，明确了“法律另有规定的除外”。这里的“法律”应狭义地理解为由全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定的规范性文件。如果其他法律另行规定了诉讼时效，按照这些法律规定的诉讼时效为准。例主要的例外规定有：①30日。如《海关法》《渔业法》等。②15日。如《邮政法》《统计法》的规定。
第二，经过复议程序的特殊起诉期限。《行政诉讼法》第45条规定了不服复议决定的一般起诉期限之后，也明确了
/ 104 43
“法律另有规定的除外”。如果法律对不服行政复议决定或者不作为行为的起诉期另有规定，依其规定，如果是法律以下的规范性文件规定的期限的，法院不予适用。例《税收征收管理暂行条例》（已失效）中规定，申请人对复议机关的答复不服的，可以在接到答复之日起30日内向法院起诉。此处行政法规规定的起诉期限与《行政诉讼法》规定相冲突，不得适用。
2?起诉期限的计算及最长保护期限。
行政协议诉讼的起诉期限。最高院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。行政协议是一个矛盾的结合体，其中既有合同的双方性，存在着平等协商意思表示一致达成合意的民事法院关系，也有行政机关作为管理者，行使管理职权，可以单方面决定变更、解除行政协议的强制性内容。所以，行政协议诉讼也包含着民事和行政两个方面的审理内容。如果当事人对行政机关履行或不履行协议行为不服提起诉讼的，参照民事诉讼时效的规定。如果当事人对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政起诉期限的规定。
行政诉讼的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关作出行政行为之日起计算。公民、法人或者其他组织“知道”，原则上以行政机关明确告知其诉权和起诉期限为标准。
特别提示立法中规定起诉最长保护期的理由：行政诉讼的目的在于保护公民权利，监督行政权力。通过行政诉讼，既要能够实现对公民合法权益的完善保护，也要考虑行政秩序的稳定、行政行为的效率以及公共利益的需要。法律保护权利，但是“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。如果无期限地保护当事人对行政行为的诉权，则行政机关作出的所有的行政行为都将处于效力待定状态，其他社会公众都无法根据行政机关的行政行为来安排自己的生产和生活，整个社会的行政管理将陷入完全无序的混乱状态。基于此，为了在权利保护和社会关系稳定之间形成平衡，有必要在立法中作出最长保护期的规定。
（1）诉作为的行政行为。
第一，既知行为内容又知诉权（全知道）。当事人直接向法院提起行政诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。
第二，只知内容不知诉权（知一半）。行政机关作出行政行为时，没有告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，应当自其知道诉权或者起诉期限之日起6个月内提出，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第三，既不知内容又不知诉权（全不知）。其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。
例1甲驾车闯红灯被在该路口执勤的警察当场作出罚款200元的处罚，并签收了处罚决定书，被告知复议诉讼的权利。如果甲对该处罚不服起诉，可以在知道该行为作出之日起6个月内提起诉讼。
例2乙被工商局罚款20万元，但是只收到了罚款的书面处罚决定，并未被告知有权申请复议或者提起诉讼。如果乙不服起诉，则可以在知道诉权或者起诉期限之日起6个月内提起诉讼，但是不得超过其知道或者应当知道内容之日起2年。
例3丙每天驾车上班途中在一路口都要左转弯，某日起，交管部门在此路口实行禁止左转管理，但是丙在未察觉的情况下仍然每天左转，一年间共违反规定左转205次，被罚款20500元。而该处罚结果是其3年后在车管所验车时才得知的。如果丙对处罚行为不服起诉，可以在知道或者应当知道内容之日起6个月提起诉讼，但是不得超过行为作出之日起5年。
例4丁在全国多个主要城市共拥有69套房产，其中多套房产都在外地，平时无暇打理。因为婚姻原因，其前往美国居住了21年，回来后发现自己位于三亚市亚龙湾的一套海景别墅已于15年前被当地行政机关强制拆除了。丁对该行为不服准备起诉，则可以在知道或应当知道拆除行为之日起6个月内起诉，但是不得超过拆除行为作出之日起20年。
〔Ⅰ〕2009年3月15日，严某向某市房管局递交出让方为郭某（严某之母）、受让方为严某的房产交易申请表以及相关材料。4月20日，该局向严某核发房屋所有权证。后因家庭纠纷郭某想出售该房产时发现房产已不在名下，于2013年12月5日以该局为被告提起诉讼，要求撤销向严某核发的房屋所有权证，并给自己核发新证。一审法院判决维持被诉行为，郭某提出上诉。下列哪些说法是正确的？（2014年试卷二第84题）CD
A?本案的起诉期限为2年
B?本案的起诉期限从2009年4月20日起算
C?如诉讼中郭某解除对诉讼代理人的委托，在其书面报告法院后，法院应当通知其他当事人
/ 104 44
D?第二审法院应对一审法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查
［破题要领］本题考查了行政诉讼的起诉期限、委托代理人、二审审理对象等知识点。①行政诉讼的起诉期限为6个月，即当事人应当在知道或者应当知道行政行为之日起6个月内向法院提起行政诉讼。而不是2年。故A项错误。②行政诉讼期限的起算点分三种情形：当事人知道行为内容又知道诉权时，从知道或应当知道行为之日起；当事人只知道内容不知道诉权的，从知道诉权之日起；当事人不知道行为内容也不知道诉权的，从知道内容之日起。本案原告郭某对市房管局向严某核发房屋所有权证的行为属于既不知道内容也不知道诉权，故起诉期限不是从2009年4月20日市房管局向严某核发房屋所有权证即行为作出之日起算，而是从郭某知道此行为内容之日起起算。故B项错误。③行政诉讼中，原告如果要解除对诉讼代理人的委托，应当书面报告法院，法院应当通知其他当事人。故C项正确。④我国行政诉讼二审实行全面审查原则。法院审理上诉案件，认为需要改变原审判决的，在审理原裁判的同时，还应当对被诉行政行为作出判决。故D项正确。
〔Ⅱ〕关于行政诉讼的程序，下列说法正确的是：CD
A?海关对A公司作出罚款300万元的处罚决定，并依法送达A公司，但是没有告知A公司有诉权和起诉期限，3年后，A公司知道了诉权，则其可以在知道诉权后6个月内起诉
B?北京市西城区交通局对杜某某10个月内连续违章驾车左转弯的行为作出了105次罚款决定，但没有依法通知杜某某，则杜某某可以在知道或应当知道该处罚行为内容之日起6个月内起诉，但是不得超过该行为作出之日起20年
C?由于案件涉及款额2000元以下，某法院派一名法官采用独任审判的方式在45天内审理此案
D?2010年5月11日张某起诉县政府强制拆迁，同月20日法院将起诉状副本送交被告县政府，张某于同月23日想起遗漏了一项诉讼请求，申请增加，法院应当拒绝
［破题要领］①A选项，3年后，A公司知道了诉权，已经超过了知道内容之日起2年的最长起诉期限，故本案已超过了诉讼时效，A错误，不当选。②B选项，不是涉及不动产案件，应当从行为作出之日起5年内提起诉讼，否则法院不予受理，故B错误，不当选。③C选项，由于案件涉及款额2000元以下，可以适用简易程序，派一名法官采用独任审判的方式审理行政案件，审期为45天。故C正确，当选。④D选项，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，法院不予准许，故D正确，当选。
（2）诉不作为的行政行为。
不作为即不履行法定职责，是指当事人申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人不服提起诉讼的期限应当按照下列情况计算：
第一，有履行期的情况。如果法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，公民、法人或者其他组织可以在规定的履行期限届满后6个月内向法院提起诉讼。例《律师法》第18条规定：“受理申请的部门应当自受理之日起20日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起10日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。” 当事人向司法行政部门提出了律师执业申请，如果相关机关在上述法定期限内没有作出决定的，当事人有权在上述期限届满之日起6个月内向法院提起诉讼。
第二，无履行期的情况。如果法律、法规对行政机关履行职责的期限未有规定的，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责的，行政机关接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在2个月届满后的6个月内向法院提起诉讼。
第三，紧急情况。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制，可以立即起诉。
例张老汉和其儿子一起去卖瓜，遭遇一群流氓，殴打他的儿子还哄抢其西瓜，张老汉连忙跑到旁边的派出所报警，派出所里四个值班的警察正在打麻将，警察说：“你看我们人手严重紧张，要是派一个人去我们就是三缺一了。”最终没有理睬老张的报警哀求，则老张对此不作为可以立即提起行政诉讼。
3?起诉期限的扣除和延长。
（1）起诉期限的扣除，即公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。所谓“不可抗力”，是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。所谓“其他不属于自身的原因”，是指除不可抗力以外不能归责于起诉人的正当事由。例如当事人罹患重病无法行动；诉讼文书因他人过错而未能及时收到等。基于上述两方面原因导致超过起诉期限的，考虑到耽误起诉期限不是由于起诉人的自身过错造成的，不应因此而丧失诉权，被耽误的时间不计算在内。可见，起诉期限自发生不可抗力或者其他不属于自身原因的情形之日起暂停计算，自障碍消除之日起继续计算。
（2）起诉期限的延长，即公民、法人或者其他组织因其他特殊原因耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可
/ 104 45