注：各街道补偿标准：汤山街道1260元/m2；谷里街道1050元/m2；淳化街道1050元/m2；横溪街道950元/m2；江宁街道1050元/m2；湖熟街道950元/m2；秣陵街道1475元/m2；禄口街道1050元/m2。
农民生活保障成本测算根据保障方式不同，所需资金存在差异。具体包括3种保障方案，分别为：
1) 新农保方案：新农保（每人408元/年）+农用地流转（土地承包经营权
流转，每亩700元/年）。
2) 社保方案：土地承包经营权换社保（“双置换”之一，每人5000元/年）。 3) 166号文方案：被征地农民基本生活保障（征用农用地，每人5万元）。 依据166号文的相关规定进行测算，得出全区成本测算结果，见表4-4。通过分析表中数据，可以发现，房屋拆迁补偿和安置成本占成本合计比重高，是实施工程时需要支付的两大主要成本。进一步观察，房屋拆迁补偿成本中房屋拆迁所占比重最大，安置成本中安置房建设成本所占比重大（见附表2）。
通过对全区合计数据分析，可以得出： ? 房屋拆迁补偿成本平均为22万元/亩 ? 安置成本平均为93万元/亩
表4-3： 166号文方案全区成本测算表（单位：万元）
村庄复垦房屋拆迁每亩置换指标成和农用地安置成本 农民生活保障费用 成本合计 补偿成本 本 整理费用 新农保方24520 案 （每年） 社保方案 全区合计 981806 32734 1179807 89 166号文716715 2911062 （含被征地农民方案 （总价） 生活保障） 注：依据166号文的拆迁安置补偿标准，未计算村级工业拆迁补偿费用。
—— —— 71672 （每年） 67 （不含农民生活保障） 在用地增减测算中可以看到166号文方案，通过实施万顷良田工程可以置换出32555亩建设用地指标，土地出让收益按73.6万元/亩计算，可得收益2396077
万元。而在表4-4中可以看到166号文方案成本总计为2911062万元，故若采用166号文方案则会亏损514958万元。 （2）可控成本方案成本收益测算
可控成本方案拆迁补偿安置与复垦费用涉及房屋拆迁成本、住房补贴、装修及附属、搬家过渡 及奖励、安置征地、村庄复垦、农用地复垦、安置房建设、农民生活保障费用和农民生活保障九项内容。各个项目具体算法见表4-6。
表4-4：可控成本方案成本测算方法 装修及附属 搬家过渡 安置征及奖地 励 农用地复垦 安置房建设 房屋拆住房迁成本 补贴 村庄复垦 农民生活保障费用 按建筑面积每平米400元 人均1.5万 户均4万 户均2万 安置用每亩地每亩680011.8万 元 每亩1500元 全区平均979元/m2 新农保（每人408元/年）+农用地流转（土地承包经营权流转，每亩700元/年） 依据上述算法进行测算，得出全区成本测算结果，见表4-7。通过分析表中数据，可以发现，与166号文方案相同房屋拆迁补偿和安置成本占成本合计比重高，是实施工程时需要支付的两大主要成本。而房屋拆迁补偿成本中仍是房屋拆迁成本所占比重最大，安置成本中安置房建设成本所占比重大（见附表2），但相较166号文方案各项费用均有大幅下降。
通过对全区合计数据分析，可以得出： ? 房屋拆迁补偿成本平均为19万元/亩
? 安置成本平均为52万元/亩
表4-5： 可控成本方案全区成本测算表（单位：万元） 全区合计 房屋拆迁补偿成本 852500 村庄复垦和农安置成用地整理费用 本 32734 651888 农民生活保障成本合费用（每年） 计 24574 1561696 每亩置换指标成本（含新农保） 41 在用地增减测算中可以看到可控成本方案，通过实施万顷良田工程可以置换出37964亩建设用地指标，土地出让收益按73.6万元/亩计算，可得收益2794125 万元。而在表4-7中可以看到可控成本方案成本总计为1561696万元，故若采用可控成本方案则可盈余1232430万元。 4.3 小结
若采用166号文方案，通过实施万顷良田工程，全区新增耕地6万亩，置换腾出建设用地空间3.26万亩。为产业集中、人员集聚，促进农业规模化、集约化发展，提供土地保障。但是，166号文方案每亩置换指标平均成本约需要约89万元（含被征地农民生活保障），故实现资金平衡每亩土地出让收益需要在89万元以上。同时，166号文方案未考虑万顷良田工程特点，以政府力推、农民被动接收的方式组织，政府支付的拆迁补偿及安置成本过大，存在资金缺口，难于实施操作。
若采用可控成本方案，通过实施万顷良田工程，全区新增耕地6万亩，置换腾出建设用地空间3.8万亩。较之166号文方案，置换建设用地指标多出5409亩。可控成本方案每亩置换指标平均成本约需要约41万元（较之166号文方案，平均成本低了一半多），实现资金平衡每亩土地出让收益在41万元以上即可。另外，可控成本方案根据万顷良田工程特点，进行了系统设计，采用较低的安置标准（人均40平米），安置用地规模减小，降低安置成本；置换指标增多，土地出让收益相应增加，有利于实现资金平衡。
两个方案成本比较及主要指标差异见表4-9和表4-10。
表4-6：两个方案全区成本比较（单位：亿元） 房屋拆 住房迁成本 补贴 装修及附属 搬家过渡及奖励 1.8 农用安置村庄地复征地 复垦 垦 安置房建设 农民生活保障费用 71.7（一次性支付） 每年2.45 成本合计 166号文本方案 可控成本方案 79.2 无 17.4 19 3.1 0.2 99 291 33.7 21.7 19.9 9.9 8.5 3.1 0.2 56.65 156 表4-7：两个方案全区主要指标差异
166号文方案 成本可控方案 安置用地（亩） 置换指标（亩） 户均安置成本（万元） 24 地均拆迁补偿成本（万元） 22 农民生活保障费用 每亩置换指标 成本（万元） 89(含被征地保障) 41(含新农保) 12642 32555 人均5万 每人408元/年加700元/亩农地流转费用 7233 37964 13 19 万顷良田工程与对集体土地的征地拆迁不同，应以“农民总收益不减少”和“可控成本”理念设定政策框架。万顷良田工程主要具有3方面特征：1、工程区内农民居住空间发生位移；2、农业生产组织方式发生改变；3、农民的土地使用权、承包经营权未发生改变。
根据万顷良田工程的特征，政府以指标转移取得的收益，主要用于支付农民“空间位移”和“耕作半径扩大”产生的成本。成本可控方案控制房屋拆迁和安置房建设成本，拟定较低的房屋拆迁和安置标准，通过提供政策优惠和资金扶持，引导鼓励农民主动迁建，即满足了农民的实际需求，同时又在政府可以承受的资金平衡状况范围内，是切实可行的双赢方案。
5 二试点街道万顷良田工程规划方案
5.1 横溪街道规划方案
横溪街道地处江宁区西南部，农业基础好，是全国农业旅游示范镇。台湾农民创业园以横溪为核心区，将对横溪的现代有机农业、休闲农业和高科技农业发展取到积极的推动作用。区委区政府选取横溪作为万顷良田建设工程的试点街道具有良好的现实基础。
（1）工程区基本信息
以横溪街道土地利用现状分析为基础，根据《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》对工程区选址的要求，同时考虑横溪总体规划和土地利用规划的发展设想，在横溪街道选取云台甘西片区和宁光山景踊跃片区实施万顷良田建设工程
的工程区。两个工程区基本信息见下表4-1，其中云台甘西片区作为启动区。
表5-1 横溪街道万顷良田工程区统计表 工程区 云台甘西片区（启动区） 宁光山景踊跃片区 合计
（2）布局方案
自然村 26 36 62 人口 3760 8282 12042 户数 1329 2518 3847 土地总面积 耕地面积 居民点面积 21675 30525 52200 7863 17060 24923 1476.5 2152.4 3628.9 根据《江苏省“万顷良田建设工程”试点方案》的要求，对工程区内农村居民点进行整体搬迁，在横溪街道对云台甘西片区和宁光山景踊跃片区内的农村居民点全部拆迁，将农民安置在城镇集中居住。考虑实施的可操作性，根据行政区划调整前原横溪镇、陶吴镇和丹阳镇管辖范围，将云台村的搬迁安置在横溪集镇（城乡统筹规划的横溪新市镇），甘西村的搬迁安置在陶吴集镇（城乡统筹规划的纳入空港新城），宁光山景踊跃的搬迁安置在丹阳集镇（城乡统筹规划的丹阳新市镇）。具体布局方案见下图4-1，整个横溪街道包括两个工程区（云台甘西片区、宁光山景踊跃片区）和三个安置区（横溪安置区、陶吴安置区、丹阳安置区）。