的独立监管权，监管者的独立性是银行监管制度中必不可少的重要内容。该委员会发布的《有效银行监管的核心原则》原则1就强调：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构??应享有工作上的自主权和充分的资源”，这项原则要求从立法角度保证监管人员“实现目标和责任时享有工作上的独立性，以便摆脱政治方面的压力并能够实现这些目标”。
（五）由于我国从计划经济向市场经济转型时期，社会经济生活发生重大变化，各种社会矛盾也有加强的趋势，其中一个重要表现是企业逃废金融债务，企业逃废银行债务屡禁不止，而且得到一些地方政府、政府部门和利益集团的支持，已严重扰乱了金融秩序，破坏了社会信用，对银行业的合法稳健经营造成很大影响，作为监管者的国务院银行业监督管理机构在维护银行业秩序，银行业的合法稳健经营方面负有十分重要的职责，在必要时，还要指导组织金融机构打击逃废金融债务行为，这就必然与一些地方政府和政府部门以及一些利益集团发生冲突，导致对银行业监管进行干预，因此，以法律形式赋予监管者的监管独立性，不允许地方政府、政府部门、社会团体和个人干涉监管是很必要的。
（六）监管者的独立性问题，我国的立法及金融监管实践中一直十分注重的。1995年通过的中国人民银行法第七条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府，各级政府部门、社会团体和个人干涉。”即以法律形式赋予当时的银行业监管机构--中国人民银行监督管理的独立性。1998年，当时履行银行业监管职能的中国人民银行撤销省级分行设立跨省的大区分行，避免省级人民政府对金融监管进行干预，维护监管者的独立性是其中一项重要原因。这次立法中，立法机关将监管者的独立性问题以法律的形式再一次明确，既考虑了我国银行业监管的实际需要和国际通行做法，也考虑了我国的政治体制和中央和地方的事权划分，是十分必要的。
第六条 国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
[释义] 本条是要求国务院银行业监督管理机构与中央银行、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制的规定。
金融监管协调机制的一项重要内容是参与协调机制的有关各方建立信息共享机制。为确保各方都能充分获取履行职责所需的数据和信息，同时又避免向同一机构重复收取数据，增加金融机构的负担，参与协调机制的各方应达成协议，根据职责分工，明确何种信息由谁收取，同时建立高效的信息交流和共享机制，使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。本条规定要求国务院银行业监督管理机构与中央银行、国务院其他金融监督管理机构建立监管信息共享机制，也与中国人民银行法第九条（关于国务院建立金融监管协调机制）和第三十五条第二款“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”的规定相呼应。
从我国的金融监管实践来看，建立监管住处共享机制非常必要。现阶段，我国选择的是将银行监管从中央银行分离出来，实行银行、证券和保险分业经营、分业监管的金融监管模式。一方面，货币政策与银行监管相互联系，相互影响，并相互补充，因此有必要在这两项职能之间建立良好的合作、协调机制和充分、及时的信息交流，否则，不论是银行监管，还是货币政策，其有效性都会受到严重的影响。而且，一国的中央银行不论是否实施银行监
管，都承担着维护金融稳定的职能。中央银行和银行监管机构在维护金融稳定方面各有优势和侧重。中央银行通过防范系统性风险，维护整个金融体系的稳定；银行监管机构则通过对银行机构实施直接的外部监管，防范和化解具体银行机构的风险。因此，为了共同维护金融体系的稳定，中央银行与银行监管机构之间也需要进行密切的合作。另一方面，随着混业经营的发展，金融业务不断交叉、相互渗透，各种形式的金融控股公司开始出现，银行、证券和保险监管机构之间也越来越需要加强合作与交流，协调监管政策和手段，以便对不同类别金融机构从事的性质和风险相似的业务实施统一的监管标准，创造公平竞争的环境；协调对金融控股公司、综合性金融机构和交叉性金融工具的监管，避免出现监管真空和重复监管，减少监管层次，降低监管成本，提高监管效率。这样才能确保对所有的金融机构及其从事的金融业务都能实施持续有效的监管，保证我国分业监管体制的运作效率。
考虑到监管协调机制的一项重要内容是参与协调机制的有关各方建立信息共享机制，因此有必要在相关法律，如本法中就信息共享机制作出具体要求。
从国际通行做法看，巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》原则1规定“在一个有效的银行监管体系下，??还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。这一标准要求具备下列要素：??建立在国内外负责金融安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、交换有关信息的体系??”。
世界大多数国家和地区不论选择什么样的监管模式，都在其中央银行、金融监管机构之间建立了协调合作机制，这一协调机制通常有三个层次的安排。第一个层次是由法律直接规定协调合作的框架和安排，如美国、德国和韩国，或由法律做出原则性要求，如英国；第二层次是在机构之间签署谅解备忘录，对在法律中难以细化的协调、合作事宜，如具体的职责分工、信息的收集与交流及工作机制等做出明确规定，如英国、德国和澳大利亚；第三层次是在操作层面上做出一系列安排，实际运作这一协调合作机制，如在管理层层面，安排交叉参加对方理事会（董事会）；建立协调委员会，定期召开协调会议，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题；相互提供服务，联合进行检查、合作处理有问题金融机构等等。 就具体的信息共享机制而言，许多国家都明确规定，为减轻金融机构的负担，中央银行和监管机构应该避免向同一机构收取同样的数据和信息。为此，各方应达成协议，明确何种信息由谁收取及如何交流与共享。在确定了信息由谁收取之后，中央银行和监管当局重点考虑的就应该是如何建立高效的信息交流和共享机制，以使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。其中，采用统一的信息系统能大大提高信息共享的效率，如德国《银行法》规定，监管局和央行之间应建立自由的信息交流机制，共享数据库和信息系统。为此，双方可以自动进入对方与其职能有关的数据库。美国于1979年成立了由联储、货币监理署、联邦存款保险公司、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦级监管机构组成的联邦金融机构检查委员会（FFIEC），旨在联邦级监管机构之间建立统一的监管原则、标准和报表格式，协调、统一各监管机构的监管政策和监督检查活动。该委员会是一个常设机构，下设多个委员会、办公室和工作组，从事统一报表格式和要求、编制和发布统一的银行业绩报告、协调监管政策和方法、促进信息交流与共享、解决信息系统技术问题等各项具体工作。各监管机构之间不仅共享数据和信息，而且共享检查、调查报告及其与金融机构的往来文件。在美国这样一个高度复杂的监管体系中，多家监管机构能够以较高的效率协调运作，基本避免了重复
监管和监管真空，也未给被监管机构带来过多的负担，联邦金融机构检查委员会在其中发挥了至关重要的作用。澳大利亚则开发了服务于中央银行的货币政策与金融稳定职能、审慎监管局审慎监管职能和国家统计乙编制经济数据等三方需要的统计报告体系，由审慎监管局具体运作，另两家机构根据需要使用相应的数据和信息。这一系统在满足三方数据需求的同时，也大大减轻了金融机构报送数据的负担。英国的财政部、英格兰银行与金融服务局通过签订谅解备忘录，建立了三方在维护金融稳定方面的合作框架。在这一合作框架下，信息的交换分为几个层次：在管理层层面，英格兰银行与金融服务局交叉参加对方理事会（董事会）。如英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任金融服务局理事会的理事，金融服务局主席兼任英格兰银行理事会的理事。在其他各个级别上，英格兰银行与金融服务局也建立了紧密和固定的联系，并通过工作人员的借调安排等形式来增进相互合作的文化。同时，双方还建立了信息共享方面的安排，一方可以全面、自由地共享另一方收集的与其职责有关的信息，并商定，为减小金融机构的负担，两家机构应避免向同一机构收取同样的数据，并应就由谁收取及如何向另一方传递达成协议。
中国银监会成立以来，为加强三家金融监管机构--中国银监会、中国证监会和中国保监会--的协调合作，积极筹划建立了三方协调合作机制。2003年6月初，中国银监会、证监会、保监会成立了专门工作小组，联合起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），并于2003年9月18日召开第一次三方监管联席会议，讨论通过了该《备忘录》。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。根据该《备忘录》，为加强信息交流，三家监管机构建立信息收集与交流机制，相互之间进行密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中的有关问题进行磋商，并建立对外开放政策的交流、协调机制和定期信息交流制度。除了按照国家有关规定及时公布各类金融机构的数据和报表外，三方根据需要可以互相索取和查询数据，并相互通报对其监管对象高级管理人员的处罚信息和有关银行、证券和保险国际组织和国际会议的活动信息。中国银监会成立之后，还积极推动建立财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会五部委参加的处置高风险机构部际联席会议制度。目前，上述五家机构正在就协调机制的具体内容进行协商。现阶段，设计我国的监管协调机制需要解决的一个重要问题就是建立信息共享机制，确定各类信息应该由谁收集，并如何进行交流和共享。从中长期来看，可以借鉴国际经验，开发既能满足中央银行和监管机构的需要，又能减轻被监管机构负担的统一的数据报送系统，以较低的成本高效地获取数据和信息。
第七条 国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。
[释义] 本条是赋予国务院银行业监督管理机构与境外银行业监督管理机构建立监管合作机制、实施跨境监管权力的规定。 一、跨境监管的含义
在银行业国际化的背景下，各国的银行监管当局都要负责对本国银行的境外分支机构和境内外资银行实施监管，即在某些情况下担当母国监管者的角色，在另外一些情况下担当东道国监管者的角色。同时，任何一个跨国银行的分支机构都要同时接受母国和东道国当
局的监管。总体来说，母国和东道国监管当局实施跨境监管的目的是确保所有的跨境银行业务都能得到母国和东道国的有效监管。为此，母国监管当局应当实施全球并表监管，对银行在世界各地的业务，特别是其外国分行、附属机构的各项业务，进行充分有效的监管；同时，东道国监管当局也应对境内的外国银行机构实施有效监管。母国与东道国监管当局应当建立监管合作机制，及时通报和交流有关信息。在这一监管合作机制下，母国监管当局应当根据东道国监管当局的监管内容和水平确定监管强度和应当采取的监管措施，并有权力进入东道国进行现场检查；东道国监管当局在发照前应当确保申请人受到母国监管当局的有效监管，征求母国监管当局的意见，在监管过程中应当允许和配合母国监管当局进行现场检查，并有权分享母国监管当局掌握的有关信息。 二、必要性
银行业国际化和金融市场全球化、一体化的发展，使国际监管组织和世界各国的监管当局越来越关注监管的国际合作问题，也对各国监管当局加强监管协调与合作，实施有效的跨境监管提出了更高的要求。1973－1974、1982-1984年期间一系列跨国银行倒闭事件，特别是1991年的国际商业信贷银行集团（BCCI）事件，暴露了跨境银行监管存在的严重缺陷，使银行监管的国际协调与合作受到了前所未有的重视。目前世界上最重要的多边国际银行监管协调机构--巴塞尔银行监管委员会就是顺应加强银行监管的国际协调合作这一需要而设立的，其早期的工作主要就是探讨银行监管的国际协调合作问题，力求填补跨境银行监管的漏洞。
我国的银行业金融机构要提高国际竞争力，需要走国际化的发展道路；同时，我国的金融体系也将进一步扩大对外开放，这都要求我国的银行业监管不断提高国际化水平，加强跨境监管。但是，与其他国家监管当局的协调合作机制不完善，跨境监管水平不高，仍然是目前我国银行监管的薄弱环节之一。作为母国监管当局的监管有效性，特别是跨境监管能力在国际上受到质疑，已使我国银行业金融机构在开展跨境业务、设立境外机构时遇到障碍，影响了我国银行业金融机构的国际化进程。因此，加强我国银行监管当局与境外监管当局的监管合作，提高跨境监管能力是提升我国整体银行监管水平的一项重要内容。 三、国际经验
巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》原则1规定“在一个有效的银行监管体系下，??还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。这一标准要求具备下列要素：??建立在国内外负责金融安全及稳健性各类官方机构之间加强合作、交换有关信息的体系??”。同时，《有效银行监管的核心原则》将“跨境监管”作为六个专题之一提出（第Ⅵ节）：“本节确定的各项原则与所谓的巴塞尔协定以及该协定的后续文件相一致。该协定对母国和东道国监管当局在跨境银行监管方面的交流与合作作出了规定??”。同时，这一节提出了跨境银行监管的三项原则：原则23规定：“银行监管者必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务，特别是其外国分行、附属机构和合资机构的各项业务，进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。”原则24规定：“并表监管的一项关键内容是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系，交换信息。”原则25规定：“银行监管者应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发，有权分享外国银行母国监管当局所需的信息。”
另外，巴塞尔银行监管委员会从1983年以来，分别在1983、1990、1992和1996年发布了五个关于国际监管协调合作的指导性文件：1983年3月的《对银行国外机构的审批程序》、1983年5月的《对银行国外机构的监管原则》（即著名的《巴塞尔协定》（Basel Concordat））、1990年4月的《银行监管当局之间的信息交流》（即《巴塞尔补充协定》）、1992年7月的《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》和1996年10月的《跨境银行监管》。委员会在这些文件中提出的跨境银行监管原则已在全球范围内被广泛接受和采纳。 1．巴塞尔委员会提出的跨境银行监管标准
巴塞尔委员会总结了《巴塞尔协定》及《巴塞尔补充协定》的实践经验，在1992年的《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》提出了跨境银行监管的四项最低标准，分别是：
（1）所有国际银行集团和国际银行都应由有能力从事并表监管的母国当局实施监管。
（2）跨境设立银行应当既获得母国又获得东道国监管当局的同意。 （3）母国监管当局应当有权获得跨境银行机构的信息。
（4）如果东道国监管当局认定上述三条标准的任何一条未能得到满足时，可以采取限制性措施，包括禁止在其辖区内设立银行机构或对所设机构的业务范围和性质施加审慎性限制。
2.巴塞尔委员会提出的东道国与母国监管当局之间的监管责任划分原则 委员会1983年的《巴塞尔协定》提出，总体来说，东道国当局负责对在本国领土上作为单个机构经营的外国银行进行监管；而母国当局对银行集团在世界范围的全面业务负有总体监管责任。为了在母国和东道国监管当局之间进行有效的监管协调与合作，有必要适当地划分监管责任。该协定提出的监管责任划分原则是：
（1）就分行而言，对清偿能力的监管主要是母国当局的监管责任，因为外国分行的清偿能力与其总行的整体清偿能力密不可分；而对流动性的监管责任则主要在东道国，因为东道国当局被认为最有条件判断在当地货币交易中的流动性状况。
（2）就附属机构而言，对清偿能力的监管是东道国和母国当局的共同责任，而对流动性的监管责任则主要由东道国承担。
（3）就合资银行而言，对清偿能力的监管一般由东道国当局承担主要责任，但当一家银行成为支配性股东时，则应由东道国和母国当局共同承担；对流动性的监管责任主要在东道国。
委员会指出，如果东道国和母国当局没有就监管责任的划分另行达成协议，那么通常就被理解为接受以上的监管责任划分原则。
3．巴塞尔委员会关于改进母国和东道国监管当局信息交流的建议 （1）关于母国当局的信息获取
委员会在1996年发布的《跨境银行监管》文件，提出了改进母国和东道国监管当局信息交流的一系列建议。根据这些建议，母国当局应当对银行的全球业务实行并表监管，为此可以采取非现场和现场监管以及查阅审计报告等任何必要的监管手段。进行非现场监管，母国当局需要收取银行全球业务的定量和定性信息；进行现场检查，母国当局有权进入