了防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，加强对银行业金融机构的监督管理，适当地强化国务院银行业监督管理机构的权力是必要的，但在强化权力的同时，必须建立健全监督制度，加强对国务院银行业监督管理机构及其工作人员的监督制约，防止发生腐败现象和职务违法犯罪。为此，这次制定银行业监督管理法，在总结过去人民银行监督检查银行业金融机构工作实践经验的基础上，根据国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构及其业务活动实施监督管理的特点，对国务院银行业监督管理机构及其工作人员接受监督作出了严格而具体的规定，本条就是对国务院银行业监督管理机构及其工作人员履行职责必须遵守法律，接受监督，规范监管行为的一项规定。
国务院银行业监督管理机构履行职责，首先必须要依照法定职权，严格执法。依照法定职权，严格执法就是执法必严。能否做到执法必严，衡量的客观标准之一就是执法是否依照法定程序。因此，国务院银行业监督管理机构要依据本法及相关法律、行政法规的规定制定国务院银行业监督管理机构监督管理程序，并将监督管理程序公开，接受监督。公开是国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构及其业务活动实施监督管理应当遵循的基本原则之一。本法第四条规定，银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。公开原则既要求银行业监督管理机构将对银行业金融机构监督管理的法律、行政法规以及依照法律、行政法规制定的规章、规则发布，也要求银行业监督管理机构将对银行业金融机构监督管理的程序公开。公开监督管理程序，目的是依法接受监督，使银行业监督管理机构的监督管理行为和监督管理过程具有透明度，避免暗箱操作，防止各种违法行为的发生，促使银行业监督管理机构依法、公正地开展监督管理工作，加强责任意识。故本条规定，国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序，增强监管透明度。 为确保国务院银行业监督管理机构履行好监管职责，加强对国务院银行业管理机构监督的另一项有效措施，就是本条规定的第二层含义，国务院银行业监督管理机构应当建立监督管理责任制度和内部监督制度。监督管理责任制度，是国务院银行业监督管理机构在监管工作中，按照法律、行政法规以及国家有关对银行业监督管理的规定，各负其责的责任制度。监督管理责任制度是一项十分必要，且行之有效的监督管理制度。也是银行业监督管理机构对银行业金融机构开展有效监督管理工作组织上的保障。因此，国务院银行业监督管理机构应当在监管工作中认真实行监督管理责任制度。所谓内部监督制度，是指国家机关对其内部机构及其人员所实行的一种监督约束制度，这一制度主要规定内部监督的监督方式、监督人员、监督程序、监督责任等事项。只有建立健全这一制度，才能保证国务院银行业监督管理机构公正执法，防止权力滥用和执法腐败。因此，国务院银行业监督管理机构应当根据本法的要求，结合金融监督管理工作的实际情况和特点，建立健全内部监督管理制度。 第十三条 银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。
[释义] 本条是关于地方政府、各级有关部门应当配合、协助银行业监督管理机构监督管理工作的规定。
十届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革方案确定设立银行业监督管理委员会，履行拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等职责。为解决银行业监督管理委员会履行监管职权于法有据的问题，十届全
国人民代表大会常务委员会第六次会议又制定通过了银行业监督管理法。
金融是现代经济的核心，金融工作关系国民经济和社会发展全局，关系到每一个老百姓的切身利益，因此，银行业监督管理机构作为依法设立的金融监管机构，依法对银行业金融机构实施监督管理行为时，特别是在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为时，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。地方政府、各级有关部门与银行业监督管理机构之间形成紧密配合、积极支持、大力协助的良好关系，可以为银行业监督管理机构加强对银行业金融机构的监督管理，创造良好的执法环境，有利于国民经济快速、健康发展。地方政府、各级有关部门对银行业监督管理机构处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动的配合和协助，是一项法定义务，就是必须这样去做，有义务为了国家的利益支持银行业监督管理机构依法行使职权。这里所指的地方政府、各级有关部门是指与银行业监督管理机构依法行使职权有关的各个地方政府和各级有关部门。对于各地方政府和各级有关部门来说，还必须依法约束自己，不得非法干预银行业监督管理机构的执法活动，尤其是银行业监督管理机构在实施监督管理时，与地方利益、部门利益有矛盾时，应当将国家利益、整体利益放在第一位，不得为了地方的、部门的局部利益干扰、阻碍银行业监督管理机构的执法活动。如果出现违反法律，非法干预银行业监督管理机构执法活动的行为，不仅不符合国家利益，也是一种违法行为，为法律所禁止。除了因地方利益、部门利益非法干预银行业监督管理机构执法活动的行为是法律所不允许外，其他任何违反法律，非法干预银行业监督管理机构执法活动的行为也是被法律所禁止的。
第十四条 国务院审计、监察等机关，应当依照法律规定对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督。
[释义] 本条是对国务院审计、监察等机关，依法对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督的规定。
国务院提交全国人大常委会审议的银行业监督管理法草案中没有规定这一条。在全国人大常委会审议草案的过程中，很多委员提出，国务院银行业监督管理机构除了要加强内部的稽核、管理监督以外，还要有外部的约束，接受审计、监察等机关的监督。因此就增加了这一条的规定。
审计法规定，国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照审计法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照审计法规定接受审计监督。审计机关对银行业监督管理机构的财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。
行政监察法规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。银行业监督管理机构依照本法第二条的规定，对银行业金融机构及其业务活动进行监督管理。因此，银行业监督管理机构接受监察机关依法实施的监察是适当的。依照行政监察法的规定，监察机关有权检查银行业监督管理机构在遵守和执行法律、法规中的问题；受理对银行业监督管理机构及其工作人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理银行业监督管理机构及其工作人员违反行政纪律的行为。
中华人民共和国银行业监督管理法释义-第三章 监督管理职责
时间:2008-04-16 09:57 来源：中国人大网
本章共十八条，规定了银行业监督管理机构的规章、规则制定权，对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审查批准权，对董事、高级管理人员的任职资格管理权，对银行业金融机构的监督检查权，对银行业突发事件的发现、报告、处置制度等。 第十五条 国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。
[释义] 本条是关于国务院银行业监督管理机构规章、规则制定权的规定。 一、授权制定规章、规则的必要性
银行业监督管理机构制定和发布规章、规则的目的是为了执行法律、行政法规的有关规定，其内容涉及银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等各个方面，是法律、行政法规有关规定的细化，但必须与法律、行政法规保持一致。由于修订法律一般需要经过漫长的程序，由银行业监管机构制定的规章、规则来具体规定银行业金融机构的运营规则，具有灵活、易于根据金融市场的发展变化随时进行修订和完善的优点。银行业监管机构制定和发布的规章、规则，构成了银行业监督管理法律体系的重要内容。
世界大多数国家的银行业监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范构成。首先是由法律对银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等内容做出原则性规定，然后再由不同层次的法规和其他规范性文件加以细化。我国银行业监督管理的法律体系是由三个层次构成，一是全国人民代表大会及其常务委员会制定、颁布的法律，如商业银行法、银行业监督管理法等；二是由最高国家行政机关即国务院依法制定、颁布的行政法规，如外资金融机构管理条例、金融资产管理公司条例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等；三是由银行业监督管理机构根据法律、行政法规有关规定制定、颁布的规章和规则。 根据立法法第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。”本条规定在立法法的原则下将我国银行业监督管理机构的此项职权进一步具体化，授予银行业监管机构制定和发市监管银行业金融机构规章、规则的权力，为银行业监督管理机构依法对银行业实施监管奠定了法律基础，也为银行业法律体系的完善提供了法律保障。
二、国际经验
巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》原则1（即有效银行监管的前提条件）中提出：“在一个有效的银行监督体系下，??适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护??”。为评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后又制定了《核心原则评价方法》，其中为原则1列出的一项必要标准就是“法律赋予监管机构以（不改变法律的）行政方式制定审慎规则的权力”。确实，世界上多数国家／地区的法律都明确授予了银行监管机构制定和颁布规章、规则的权力。如英国的《金融服务与市场法》第十部分“规则与指引
（Rules and Guidance）”、德国《银行法》第一章第二节和《综合性金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法案》第十七条、香港《银行业条例》第二部分第七条均授予其银行监管机构制定规章、规则的权力。在英国，金融机构的运营规则不是由《金融服务与市场法》，而主要是由金融服务局（FSA）制定的规则和指引做出具体规定的。目前，金融服务局已经根据法律授权制定出了一部完整的《规则和指引手册》
（FSA Handbook of rulesand gUidance），对各类金融机构的运营规则和监管程序做出规定或提出指导性意见。香港金融管理局也制定了一部类似的《监管政策手册》（Supervisory Policy Manual），包含关于银行类机构公司治理、内部控制、各类风险管理指引、资本充足率、信息披露等各方面的指导性文件。 三、国内监管实践
中国人民银行在履行银行业监督管理职责期间，曾经颁布了《股份制商业银行公司治理指引》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备指引》、《商业银行中间业务暂行规定》、《信托投资公司管理办法》、《企业集团财务公司管理办法》、《金融租赁公司管理办法》等。中国银监会成立之后颁布了《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》（与国家发改委联合颁布）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《汽车金融公司管理办法》和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等。
第十六条 国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。
[释义] 本条是关于中国银监会审查批准银行业金融机构设立度更、终止和业务范围的规定。
本条规定有两层含义：一是银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围应当经银行业监督管理机构审查批准；二是银行业金融机构的审查批准应当依照法律、行政法规规定的条件和程序进行。比如，根据商业银行法第十四条、第十五条的规定，设立商业银行须经过受理申请（筹建）和正式申请设立（开业）两个阶段，其中任何一个阶段的申请不符合标准或资料不全，监管部门都有权拒绝和不予受理。根据外资金融机构管理条例第十三条、第十五条的规定，监管部门有权拒绝不符合标准或资料不全的外资金融机构设立申请。此外，商业银行法第八十一条和外资金融机构管理条例第四十二条都规定，未经监管部门批准，擅自设立商业银行或外资金融机构的，依法追究刑事责任，并由监管部门予以取缔。 实际监管工作中，监管部门收到的设立商业银行的申请主要包括两类：一是新设立中资商业银行或外资法人金融机构，二是中资商业银行设立分支机构或外国银行设立在华分支机构。对设立新的中资商业银行法人机构，近年来实行的是比较审慎的准入管理政策。以中资股份制商业银行设立分支机构的申请为例，监管部门主要考虑三个方面的情况：一是是否符合相关政策（如设立股份制银行分支机构的年度规划等），二是对其申请资料的完整性进行审查，三是对设立分支机构的可行性进行审查，符合条件批准筹建，筹建合格达到开业条件的，核准开业。不符合政策或条件的，则拒绝其申请，并通知申请人。
由银行业监督管理机构依法对市场准入实施监管，也是国际通行做法。《有效银行监管的核心原则》就要求，为了保证银行监管的有效性，发照机构应当保证新银行组织有适
当数量的股东、充足的财力、与业务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、善于稳健和审慎经营的管理人员。此外，保证发照与持续监管的标准相一致十分重要。这样，当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此吊销其执照。并且，清楚、客观的标准也有助于减少机构审批过程中潜在的政治干预。虽然审批程序不能确保开业后运转正常，但可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段。
第十七条 申请设立银行业金融机构，或者银行业全融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
[释义] 本条是关于银行业金融机构股东资格的规定。 一、股东资格审批的基本要求
对股东资格的审查与对机构发照的审批同样重要。除审批新银行外，银行监管者应当掌握关于银行未来直接或者间接的投资、以及超出一定限额的所有权增加和变化的任何信息，如果不能满足与批准新银行相一致的各项标准，监管者应有权制止这种投资，以此防止不善经营者或者恶意经营者规避准入管理，以投资方式间接进入并控制银行。
首先，监管人员必须有能力审查银行的所有权结构，包括审查银行的直接和间接控制者、主要的直接或间接股东（指持有较高比例--如5％以上股权的股东）。
其次，要对股东资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况等方面的审查。包括审查控制者过去所拥有的银行、非银行企业、它们在商界的信誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供进一步财力支持的能力。作为审查其信誉的一部分，监管人员还必须确定初始资本的来源。
第三，如果银行是附属于一家更大的机构，准入机构应当确保其所有权组织结构不至成为问题的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活动不良影响的风险。对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应当进行审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具。 二、实践做法
商业银行法第十五条规定：设立商业银行机构的申请人应当提交股东名册及其出资额、股份，法定验资机构出具的资信证明，持有注册资本百分之五以上的股东的资信证明和有关资料。商业银行法第二十四条规定：商业银行变更持有资本总额或者股份总额百分之五以上的股东的，应当经监管部门批准。关于向金融机构投资入股的暂行规定（银发［1994］186号）对各类机构向银行投资入股的资格条件进行了规定，如按照该暂行规定，各党政机关、部队、团体以及国家拨给经费的事业单位，除国务院批准或法规及监管规章规定外，一律不得向金融机构投资；其他商业银行、信托投资公司、企业集团财务公司、融资租赁公司在资本充足率为8％并遵守相应规定的前提下，可向金融机构投资；工商企业经企业行政主管机关或董事会批准可以用自有资金向金融机构投资，但必须同时具备经营业绩良好等条件。此外，境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法（［200］第6号）也就境外金融机构投资入股中资金融机构的条件作出了具体规定。
实际监管工作中，监管部门对商业银行发起人的股东资格和持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的资格，都要按照法律规定进行审查，要求银行股东应当合法