五、公共政策学科的划界（与相邻学科的关系） 1.政策科学与政治学
从某种意义上讲，政策科学是政治学的的一个重要组成部分，甚至可以说是政治学的一个核心分支。政策科学与政治学可以视为部分与整体的关系。
2.政策科学与经济学 3.政策科学与社会学
“社会学既是一门特殊的社会科学，又是一门政策科学” 4.政策科学与管理科学 5.政策科学与法学 6.政策科学与哲学 7.政策科学与自然科学
第二节 公共政策科学的形成和发展
一、西方公共政策科学的形成和发展
西方公共政策科学萌发于咨询业。自第二次世界大战以来。
高级综合咨询研究机构：“智囊团”“思想库”（thinking tanker）。美国的“兰德公司”（Rand 即 research and development），“企业与公共行政研究所”，日本的“野村综合研究所”，英国的“伦敦国际战略研究所”。这些政策研究机构后来不仅服务于企业，也服务于政府公共部门。政策咨询研究的范围也从经济、商务领域扩展到了宏观经济、政治、法律、环境、军事、外交等广泛的领域。
二、中国公共政策科学的形成和发展 1.实践上的四个发展阶段
a.党的十一届三中全会——十二届三种全会。
政策咨询业萌生发展，为党和政策的决策提供咨询，发挥参谋作用 b.党的十二届三中全会——邓小平同志南巡
中央和地方各级政策研究机构做了大量的研究工作。 c.邓小平同志南巡——党的十五大 d.党的十五大至今 2.理论上的滞后性
我国理论界和学术界对于公共政策作为学科发展的研究却长期滞后于公共政策的实践。 政治学（包括行政学）界在二十世纪八十年代末九十年代初开始着手研究公共政策。
3.趋势与特征
a 政策研究和政策分析的普及化和多元化 b 公共政策研究队伍更为专业化 c 政策咨询活动的专门化 d 政策研究手段的现代化 e 政策研究活动的国际化
第三节 学习政策科学的方法和意义
一、学习政策科学的方法
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1．政治学的研究途径
政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。 a 系统途径
由戴维.伊斯顿等人提出来的，从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，或者说将公共政策看作是政治系统的输出。
b 过程途径
这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。
拉斯韦尔提出功能过程论，这种功能活动包括了情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止七个环节。
c 团体途径
这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的的相互斗争，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益集团之间的斗争、妥协的结果。政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。
d 精英途径
由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值的反映。
公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的。政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。
e 制度途径
这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。 2．经济学的研究途径 a 福利经济学
福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵。 b 公共选择理论
公共选择理论从“经济人”的假定出发，得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。 c 新制度经济学
政策科学的制度主义途径认为，制度结构是社会和政治成活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。
二、学习政策科学的意义
第一章 公共政策基本理论概述
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学 时：3
教学要求：本章通过介绍政策科学的基本理论，帮助学生了解公共政策的定义、特征、本质、功能和基本的分类方法，对中西方的政策科学产生、发展及研究现状有初步的认识。 教学要点：公共政策的本质、功能、分类 教学内容：
第一节 公共政策概述
一、中外学者关于公共政策的定义 二、公共政策的本质 三、公共政策的特征 四、公共政策的分类 第二节 公共政策的功能
一、导向功能 二、控制功能 三、协调性功能 四、分配功能 五、象征功能
第三节 公共政策系统的构成
一、政策主体 二、政策客体 三、政策研究组织 四、政策环境 五、政策系统运行环节 思考题：
1． 公共政策的含义、基本特征和本质。 2． 公共政策的主要作用。
第一节 公共政策概述
一、中外学者关于公共政策的定义 1.西方学者的定义
a 戴维.伊斯顿认为：“政策是对全社会的价值做权威性的分配。”
b 政策科学的主要倡导者和创立者拉斯韦尔与卡普兰认为：政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划。”
c 托马斯.戴伊认为：“凡是政策决定做的或不做的事情就是公共政策”。
d詹姆斯.安德森，认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”
2.我国学者关于公共政策的定义
a 《政策科学》（孙光）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。
b 《政策学研究》（王福生）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。
c 《公共政策》（林水波、张世贤）：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为” （类似于戴伊的政策定义）
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d 《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。 3、归纳
公共政策作为一种理解政治变化的途径,其定义几乎与存在的公共政策问题一样多。人们从不同的视角出发,对公共政策的涵义作出各种不同的解释,至今众说纷纭,莫衷一是。大体上可以归纳为以下六类。
（一）分配论。
持此观点的学者认为公共政策就是分配价值。美国政治学家戴维·伊斯顿认为公共政策就是当局对整个社会的价值作权威性分配。我国有的学者也持此观点,认为“公共政策是指特定的主体对社会公共资源进行权威性分配的过程”。“分配论”强调了公共政策的价值分配功能。的确,分配价值是公共政策的重要功能,向谁分配价值、怎样分配价值,不仅反映公共组织的公共政策能力,而且在一定程度上反映了公共政策的本质。但是我们知道,公共政策除了具有分配价值的功能外,还包括寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值等功能。实质上,分配功能只是某些公共政策的功能或是某些公共政策的功能之一,并不是公共政策功能的全部。
（二）选择论。
美国政治学家托马斯·Ｒ·戴伊认为“公共政策就是政府选择做什么或不做什么。”这种观点一方面突出了公共政策的行为特征,即公共政策过程始终伴随着有关组织或人员的行为;另一方面也强调了公共政策的选择性,而比较基础上的“选择”正是公共政策的理性基础。这种观点的不足之处主要有两点:一是“做什么或不做什么”有可能只是一个决定而已,并不必然包括一连串行为或过程,我们应该把公共政策“看作是由‘或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程’,以及这些活动对有关事物的影响。”二是将“不做什么”也作为公共政策,显然泛化了公共政策的内涵,似乎政府本身就等于公共政策。无论从什么角度观之,政府和公共政策都是两个不同的概念。
（三）计划论。
政策科学的创始人拉斯韦尔就持此观点。他认为公共政策是包括目标、价值和策略的大型计划。这种观点的可取之处在于强调了公共政策作为一种以特定目标为取向的行动计划,以及它与一般计划的区别。同时,由于这一定义强调了公共政策的目的性,在实践中它有助于公共政策制定和执行阶段的科学分析和论证。但存在三点不足:一是虽然指出了公共政策与一般计划存在区别,但是并未说明公共政策作为一种计划的特殊性何在,它与其他社会活动计划的区别是什么,从而使公共政策的内涵过于笼统。二是没有指出公共政策的主体是谁,导致公共政策的主体泛化,容易使公共政策和私人（如个人或企业）政策发生混淆。三是大型计划与小型计划只是相对而言的,难道我们能说中央政府的计划属于公共政策,而地方或基层政府的计划都不是公共政策吗?很显然,按照拉氏的逻辑,公共政策的外延便变窄了。
（四）特定时期论。
此观点认为公共政策是政府或社会公共权威在特定历史时期为达到一定目标而采取的行动方案或行为依据,即公共政策是在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程。我国一些学者也持此观点,认为“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”“特定时期论”的可取之处在于一方面强调了公共政策的时效性、实践性、针对性,也就是说,公共政策是针对特定时期的政策问题而采取的行为,公共政策应随着政策环境的变化而不断地作出调整或修改。另一方面,在一定程度上将法律和公共政策区别开来,避免法学与政策科学的研究对象发生重复。相对而言,法律的存续时间比公共政策长,其稳定性也比公共政策高,往往是对长期形成的定型化的客观现象的确认和规范。其不足之处在于忽视了公共政策的相对稳定性特征,在实践中容易导致政策多变。我们在跨社
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会、跨历史的比较研究中就会发现,不少政治系统的一些公共政策始终是一以贯之的,并没有因为政策环境的苍海桑田而有所改变,比如前工业社会的一些公共政策,经历了几十上百年,甚至上千年之后,依然故我。
（五）均衡论。
西方团体理论者大多持此观点。他们认为公共政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物,公共政策是在任何既定的时间内,经由团体竞争达成的一种均衡。这种观点看到了当今社会利益需求多元化、利益集团多元化的客观现实,并强调了利益集团对公共政策的重要影响,为我们研究复杂的公共政策现象提供了一种分析视角。不可否认,当代许多公共政策的确是各利益集团相互斗争相互妥协的产物,但是这种观点的前提假设条件,即认为各利益集团与政府在政策制定时完全处于平等和均势的地位存在缺陷。事实上,就公共政策制定而言,政府居于主导地位,并以自己独有的方式掌握着权力的操纵杆,一切利益集团的政策诉求都必须经由政府的认同才能转化为公共政策。
（六）制定主体政府论。
国内外的许多学者都持此观点,他们认为公共政策的制定主体只能是政府。换言之,若其制定主体不是政府,而是其它组织或机构,那么他们所选择的方案或采取的行动等就不属于公共政策的范畴。美国学者安德森认为“公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策”。香港学者伍启元认为“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”台湾学者朱志宏指出“公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的‘当局’——即政府——所制定”。我国一些学者也持此观点,认为公共政策是“通过国家行政机构——政府制定和实施的社会行为准则。” “制定主体政府论”既说明了政府制定的公共政策的数量在一个政治系统的政策体系中占有绝对优势,又说明了公共政策是政府实施公共行政的重要手段。但是我们在跨社会的比较研究中就会发现,在有些政治系统内,某些或某个政党已经“行政化”,其地位和作用甚至居于政府之上。该政党制定的政策实质上已经成为政府的“政策之母”。政党的权力和职能明显具有“公共”特征。在此情况下,我们很显然不能笼统地将这样的政党排除于公共政策制定主体之外。随着新公共管理运动的勃兴,公共管理的主体并不仅限于政府,而且还包括非政府、非营利性的第三部门,他们同样担负着解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。第三部门所制定的政策同样具有政府政策的特征和功能。因此,将公共政策的制定主体仅仅局限于政府,在理论上是不全面的,在现实中是行不通的。.我们认为：公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
所谓的公共政策，是指一定的社会公共权威为解决社会公共问题，针对一定的社会生活所作出的正式的决定或安排。通常，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。一般来说，公共政策有广义和狭义之分。我们这里的定义即广义的公共政策，而狭义的公共政策不包括法律。
4. 要从以下几个方面来把握政策内涵： a、政策主体
制定公共政策的主体是拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门。
公共政策的制定和实施主体是公共组织。它包括政府（行政机构）、第三部门和一些国家的执政党。从一般的意义上说,政党的政策不属于公共政策的范畴,因为它至多只能对本组织内的机构和成员具有约束力,而对组织外的组织和成员不具有约束力。但是在一些政治系统,执政党能够对其社会政治生活进行“立体式”领导,它的政策不仅对本组织及其成员具有约束力,而且对包括国家机构在内的所有组织和社会成员均具有约束力。在此情况下,执政党自然属于公
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