（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程。
（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或者通过制造舆论或游说的方式去影响政策.
（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。
二、政策客体
政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面
1.社会问题
从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题分类： （1）过失性社会问题和结构性社会问题。
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。
结构性社会问题是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。如经济发展不平衡带来的贫富两极分化，并由此基础上产生的贫困问题。除了贫困问题，还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族矛盾；
（2）实质性社会问题和程序性社会问题。
实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果（如言论自由、环境污染等）；程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动。
（3）按社会生活领域的不同将政策问题分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题。
2．目标团体
从人的角度来看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。
三、政策研究组织 1．官方思想库
这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。
2．半官方思想库
一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。 二是政府通过和思想库签订合同，建立相互依存的关系。
三是与政府部门对口挂钩的思想库，为政府部门提供研究咨询服务。 3．民间思想库
民间思想库是民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构。最大特点是独立性和客观性。优势：社会性，保证政策的连续性和系统性。
4．跨国思想库
由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成，以研究人类全球问题为主的思想库。如，罗马俱乐部。
跨国思想库以研究课题为目标，不为任何国家、政党利益服务，只关心全人类的利益和人类未来为宗旨。
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四、政策环境
政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 1．自然环境
一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿产资源等。 2．社会环境 a．社会经济状况
社会经济状况是一国或地区的政府制定政策的基本出发点。 经济势力是政策制定和实施的基本物质条件。
社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。
b．制度或体制条件
政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等 （1）体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。
（2）一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果与体制密切相关 （3）体制习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。 （4）体制制约着政策的执行。 C．政治文化
政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的综合。政治文化主要包括三个层次： （1）政治意识 （2）政治价值观 （3）政治理想 d 国际环境
全球化、市场化和信息化
四、政策系统运行环节 a 政策制定 b 政策执行 c 政策评估 d 政策监控 e 政策终结
第二章 公共政策制定
学 时：3
教学要求：公共政策制定是政策过程的第一和首要阶段，是政策科学的首要主题。本章通过对政策制定过程的讲述，使学生了解政策制定中的政策问题确认、政策议程、政策规划、政策合法化与政策法律化等基本内容。
教学要点：政策问题确认、政策议程、政策规划、政策的合法化。 教学内容：
第一节 公共政策问题的确认
一、公共政策问题
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二、公共政策问题的构成条件 三、公共政策问题的确认 第二节 公共政策议程
一、公共政策议程的含义和类型 二、公共政策议程建立的条件与途径 三、确定公共政策议程的策略 四、建立政策议程的模型 第三节 方案规划
一、方案规划的含义、 二、方案规划的基本特征 三、方案规划的指导原则 四、方案规划的程序
第四节 公共政策合法化与公共政策法律化
一、公共政策的合法化 二、公共政策法律化
三、公共政策的合法化与公共政策的法律化之间的关系 第六节
中国公共政策制定的特点与经验 一、 特点 二、 原则性要求
三、 政策制定的公众参与和群众路线
思考题：运用公共政策制定的有关理论分析我国的人口政策和社会保障政策。
公共政策制定（policy-making）是政策过程的首要阶段。关于公共政策制定，政策科学文献中有广义和狭义的两种理解。广义上讲，把政策制定理解为整个政策过程，把政策执、政策评估等环节称为后政策制定阶段。（如德洛尔）
狭义上讲，把政策制定理解为政策形成（policy formation）或政策规划（policy formulation），指从问题的界定到方案抉择以及合法化的过程。（大多数政策科学家的观点）
我们从后一种意义上来理解政策制定。
第一节 公共政策问题的确认
从根本上说，公共政策的最终目标就是要解决问题。所以，在制定公共政策的过程中，首先是要确认问题之所在。从某种意义上说，问题的发现比问题的解决更加重要。因为，从一定的程度上，认清问题就已经距离解决问题不远了。当我们需要解决某一公共政策问题的时候，首先就必须知道有关问题的性质，来龙去脉等。
一、公共政策问题 公共问题与私人问题区分:
所谓社会问题是个人依据自身需要，在争取从现实状态向期望状态转化的过程中，因碰到困难和障碍而形成的差距。
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所谓公共问题是社会上绝大多数人或相当一部分人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当一部分人的共同期望无法转化为现实。公共问题涉及整个社会，它超越了个人狭小的生活环境，与整个社会公众生活密切相关，设计的人群范围比较广泛。
公共问题的解决不是个别人或少数人的努力可以解决的，只有通过社会权威机构调动社会各方面的力量才有可能改善或解决。
1、定义：
公共政策问题是指，基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现和解决的问题。
2、性质：
a 政策问题的动态性 b 政策问题的关联性 c 政策问题的主观性 3、来源：
a 社会问题经过各种媒介的传播，逐渐进入各级政策研究部门或政策决策部门，政策研究部门或政策决策部门根据政策问题判断和筛选的准则，最终从众多的社会问题中确定出政策问题。这种社会问题是已经成为现实的问题，是社会期望与社会业已存在的差距。
b 政策研究部门或政策决策部门，在研究社会问题或制定相应政策过程中，认为可能产生新的社会问题，为了避免新的问题负面效应的产生，而制定的相应政策。这种问题是预期的社会问题，是在可预见的将来，不采取相应政策措施极有可能出现的问题。
二、公共政策问题的构成条件
公共政策认同社会问题并使之成为公共政策问题的基本条件是：⑴ 属于政府管辖权限内的事务；⑵ 属于政府能够管辖的事务。
1、政策问题是社会问题。
2、政策问题是影响面广、社会公众普遍关心的问题。 3、政策问题是影响程度大的问题。
4、政策问题是政府及其部门有责任干预的问题。 公共政策问题一般包括五个基本内容： ⑴ 社会客观现象；
⑵ 大多数人对上述现象觉察、认同并受其影响； ⑶ 价值、利益与规范冲突； ⑷ 团体的活动与力量； ⑸ 政府的必要行动
三、公共政策问题的确认
所谓公共政策问题界定或确认，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。
1.思考问题
认真考察事件，在头脑中建构问题的框架，并据此收集资料，分门别类地整理数据，最终尽可能对事件形成准确和完整的描述。
2.勾勒问题的边界
详尽说明问题产生的地点，存在了多长时间以及对该问题形成有影响的历史事件。 3.寻求事实依据
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界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。 4.列举目的和目标
行为者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则必须加以推测。
5.明确政策范围。
政策范围是指一个问题所要考虑的变量和范围，它将影响那些最终受到检查的备选方案。 6.显示潜在的损益
利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某些政策问题上潜在的损益情况，如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。
7.重新审视问题的表述
四、公共政策问题的确认方法（威廉.邓恩） 1.边界分析 2.分类分析
逻辑分类：人们选取某个类别，并将它分解成各个部分
逻辑归类：将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。 3.层次分析 4.综摄法 a 个人类比 b 直接类比 c 符号类比 d 幻想类比 5.头脑风暴法 6.多面透视分析 a 技术透视 b 组织透视 c个人透视 7.假设分析 8.论证图示 9.问题文件法
第二节 公共政策议程
一、公共政策议程的含义和类型
政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 1.系统议程
系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。
一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：
（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉 （2）大多数人都认为有采取行动的必要
（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
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